Hương ước và vấn đề bảo vệ rừng

Việc quy định để hương ước vừa hợp pháp, vừa phù hợp với phong tục, tập quán của địa phương. Bản N là một bản vùng sâu, dân cư chủ yếu là đồng bào Tày, Nùng. Trên địa bàn xã diện tích rừng tự nhiên khá lớn nhưng hiện tượng đồng bào dân tộc đốt rừng làm nương vẫn xảy ra. Thực hiện chỉ thị của tỉnh về việc xây dựng Quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng, Trưởng bản N đã tổ chức cuộc họp với đại diện tất cả các hộ trong bản để thảo luận xây dựng các quy định cụ thể. Trong quá trình thảo luận, nhiều ý kiến đề nghị đưa vào trong Quy ước quy định việc xử phạt đối với người trong bản có hành vi đốt rừng làm nương rẫy với mức phạt 50.000 đồng. Đồng thời cũng dự kiến quy định rõ trong Quy ước là giao cho Trưởng bản quyền thực hiện xử phạt đối với các hành vi vi phạm Quy ước. Tuy nhiên, Trưởng Chi hội Nông dân trong bản phát biểu ý kiến cho rằng Quy ước thôn không được quy định việc xử phạt vì đã có pháp luật về xử phạt hành chính quy định về vấn đề này. Trưởng bản chưa biết xử lý vấn đề này như thế nào?

Đây là tình huống liên quan đến vấn đề xây dựng hương ước, quy ước – một nội dung của Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Vấn đề pháp lý cần xem xét trong tình huống này là các quy định về biện pháp xử phạt trong bản quy ước có hợp pháp không? Việc quy định như vậy có trái với pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính – được quy định trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 hay không?

Về hình thức xử phạt quy định trong quy ước bản

Điều 18 Quy chế thực hiện dân chủ ở xã quy định: “Thôn xây dựng hương ước, quy ước về công việc thuộc nội bộ cộng đồng dân cư, kế thừa và phát huy thuần phong mỹ tục của cộng đồng, phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành nhằm bài trừ hủ tục, mê tín dị đoan, tệ nạn xã hội, giữ gìn an ninh trật tự, an toàn giao thông, vệ sinh môi trường, xây dựng nông thôn mới giàu đẹp, văn minh”. Như vậy, Quy ước của bản N quy định về việc cấm đốt rừng làm nương rẫy đã đáp ứng được mục đích bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên, phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước ta trong bảo vệ tài nguyên rừng.

Tuy nhiên, hành vi đốt phá rừng là một hành vi vi phạm pháp luật, tuỳ theo mức độ và tính chất vi phạm mà hành vi này có thể bị xử lý hành chính hoặc xử lý hình sự theo quy định của pháp luật. Vấn đề cần xem xét là liệu Quy ước của bản có thể quy định về biện pháp phạt tiền đối với hành vi đốt rừng làm nương rẫy để áp dụng với người vi phạm trong bản hay không?

Tại tiết h điểm 1 Mục I Thông tư số 03/2000/TTLT/BTP-BVHTT-TTUBTƯMTTQVN ngày 31/3/2000 hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư có quy định: “Đối với những người có hành vi vi phạm các quy định của hương ước thì chủ yếu áp dụng các hình thức giáo dục, phê bình của gia đình, tập thể cộng đồng, thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng ở cơ sở. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy định của hương ước thì trên cơ sở thảo luận thống nhất trong tập thể cộng đồng, có thể buộc thực hiện nghĩa vụ, trách nhiệm trong phạm vi cộng đồng hoặc áp dụng các biện pháp phạt nhưng không được đặt ra các biện pháp xử phạt nặng nề xâm phạm đến tính mạng, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp khác của công dân”.

Từ căn cứ pháp lý trên, có thể thấy quy ước của thôn, bản có thể quy định về các biện pháp phạt áp dụng đối với người trong thôn, bản có hành vi vi phạm quy ước. Tuy nhiên, cần ý thức đầy đủ rằng việc quy định về biện pháp phạt trong quy ước bản có những hạn chế sau đây:

– Chỉ được quy định biện pháp phạt tiền trong quy ước bản khi đạt được sự nhất trí của đa số nhân dân trong thôn thông qua thảo luận tập thể;

– Chỉ được quy định áp dụng biện pháp phạt với tính chất là biện pháp cuối cùng – khi mà các biện pháp giáo dục cộng đồng không phát huy tác dụng;

– Chỉ áp dụng biện pháp phạt để xử lý đối với những hành vi vi phạm quy ước thôn có tính chất nghiêm trọng.

Quy định phạt trong quy ước bản không có nghĩa loại trừ việc xử lý theo pháp luật của Nhà nước (xử phạt hành chính hoặc xử lý hình sự). Như vậy, người bị phạt có thể vừa bị phạt tiền theo quy ước bản, vừa bị phạt theo pháp luật.

Bản thân việc xử phạt theo quy ước, hương ước cũng có độ rủi ro cao: đó là trong trường hợp đối tượng vi phạm không thực hiện nghĩa vụ nộp phạt thì không có biện pháp nào từ phía cộng đồng để cưỡng chế họ – do vậy dễ dẫn tới sự “phá rào”, coi thường và không tuân thủ quy ước. Do vậy, việc xây dựng quy định chế tài trong quy ước bản cần đạt được sự nhất trí cao của nhân dân, để từ đó người dân tự giác chấp hành. Thực tiễn cho thấy đối với khu vực đồng bào dân tộc thiểu số thì chỉ nên quy định việc phạt tiền trong quy ước bản khi có các điều kiện khả thi để biện pháp này có hiệu quả khi áp dụng, ví dụ: tập quán nộp phạt đã có sẵn từ trước trong cộng đồng (phạt vạ); việc nộp phạt phải thực sự đã được bàn bạc dân chủ và nhất trí tuyệt đối trong cộng đồng; tính cộng đồng và sự đoàn kết trong dân cao, kết cấu dân cư có sự thuần nhất (gồm những người sinh sống cùng nhau lâu đời, không pha trộn giữa người bản địa và người nhập cư)…

Về quyền hạn của Trưởng bản

Hiện nay, trong các văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính không quy định về quyền được định ra các biện pháp xử phạt trong cộng đồng (thôn, bản), quyền xử phạt cho Trưởng thôn, bản. (Điều 2, Điều 28 và Điều 42 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002). Theo đó, ở cấp xã chỉ có Chủ tịch Uỷ ban nhân dân hoặc Trưởng Công an xã mới có quyền xử phạt. Ngoài ra, liên quan đến thẩm quyền xử phạt vi phạm đối với hành vi đốt phá rừng, ở địa bàn vùng biên giới có thêm lực lượng kiểm lâm và Bộ đội biên phòng. Bên cạnh đó, theo quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng thôn trong Quy chế thực hiện dân chủ ở xã cũng không có quy định nào về thẩm quyền xử phạt của Trưởng thôn (điểm a khoản 2 Điều 17 Quy chế thực hiện dân chủ ở xã).

Trường hợp, nếu phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật và quy ước của bản như đốt rừng làm nương rẫy, Trưởng bản có thể lập biên bản ghi nhận về trường hợp vi phạm đó, sau đó báo cáo ngay cho Uỷ ban nhân dân xã hoặc cơ quan Kiểm lâm gần nhất để các cơ quan này giải quyết theo thẩm quyền. Trong trường hợp nếu hành vi vi phạm nghiêm trọng (ví dụ: đốt phá rừng làm ảnh hưởng tới công trình công cộng hay mốc địa giới hành chính v.v…), Trưởng bản có thể huy động lực lượng dân quân ở thôn để kịp thời ngăn chặn và tạm giữ người vi phạm nhưng ngay lập tức phải báo lên Uỷ ban nhân dân xã và đưa ngay người đó lên Uỷ ban xã để giải quyết.