Phân tích nguyên tắc “Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
MỞ ĐẦU
Nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo phản ánh khái quát những sự việc khách quan liên quan tới quá trình “nâng” ý chí nhà nước lên thành pháp luật. Đây là những cơ sở quan trọng của toàn bộ quá trình xây dựng pháp luật, đòi hỏi tất cả các chủ thể tham gia vào quá trình ban hành, sửa đổi hay bãi bỏ các qui phạm pháp luật phải nghiêm chỉnh tuân theo.
Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật (đối với văn bản quy phạm pháp luật) hoặc đóng vai trò là phương tiện pháp lý đặc thù để đưa pháp luật vào cuộc sống (đối với văn bản cá biệt). Hơn bất kỳ hoạt động thực hiện pháp luật nào, xây dựng và ban hành văn bản pháp luật cần phải dựa trên những nguyên tắc khoa học cụ thể, đặc biệt là nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
NỘI DUNG
I.Phân tích nguyên tắc: “Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
Theo Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam năm 2008 thì nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm có:
“1. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.
2. Tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3. Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật.
4. Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.
5. Không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
1.Khái niệm công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể hiểu là việc cơ quan có thẩm quyền tạo điều kiện tốt nhất để người dân có thể biết và tham gia góp ý kiến vào xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đó.
Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn là một trong những kênh để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân… Đây cũng là một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được đề ra trong nhiều Nghị quyết của Đảng.
2.Cách thức bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian tiếp cận, chủ động nghiên cứu, tham gia ý kiến (khoản 1 Điều 35, khoản 2 Điều 61, khoản 1 Điều 62, khoản 2 Điều 67, khoản 2 Điều 68, khoản 2 Điều 69, khoản 2 Điều 70, khoản 2 Điều 71, khoản 2 Điều 72, khoản 3 Điều 73 và khoản 3 Điều 74 của Luật); cơ quan tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Ngoài ra, Luật cũng quy định rõ thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định ngay trong văn bản nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ngày ban hành để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian chuẩn bị các điều kiện cần thiết để thực hiện (đoạn 1 khoản 1 Điều 78 của Luật); văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng chống thiên tai, dịch bệnh; văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc (khoản 2 Điều 78 của Luật).
Bên cạnh đó, Luật quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo; trách nhiệm của cơ quan Công báo phải đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản (khoản 2 Điều 78 của Luật).
Trên đây là những cách thức, phương hướng mà Nhà nước đã đề ra nhằm mục đích nỗ lực hơn nữa để thực hiện nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3. Ý nghĩa
Luật đã có nhiều tiến bộ khi quy định việc công khai dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngay từ khâu soạn thảo và công khai văn bản trước khi văn bản có hiệu lực. Đây là việc làm có rất nhiều ý nghĩa, cụ thể như:
Thứ nhất, đảm bảo tính dân chủ của nhà nước, theo đó người dân có quyền được biết về các chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước; góp phần đưa văn bản pháp luật gần gũi với thực tiễn, phản ánh được tâm tư, nguyện vọng của các đối tượng chịu ảnh hưởng cũng như của dư luận xã hội; đồng thời góp phần nâng cao chất lượng, tăng cường tính hiệu lực của dự án pháp luật.
Thứ hai, chính sách và pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành đều xuất phát từ thực tiễn, phản ánh thực tiễn và ngược lại, ảnh hưởng của các chính sách đó đến thực tiễn đòi hỏi các đối tượng chịu tác động của chính sách phải nắm bắt được nội dung của chính sách. Đạt được điều đó sẽ nâng cao hơn hiệu quả quản lý nhà nước.
Thứ ba, cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi không chỉ các cơ quan quản lý cần thông tin mà các doanh nghiệp, thể nhân thuộc mọi thành phần kinh tế phải cập nhật thông tin nhiều hơn để phát triển sản xuất kinh doanh. Mặt khác, trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, tính minh bạch của các quy định của pháp luật còn bị bắt buộc và chi phối bởi các điều ước, cam kết quốc tế mà các quốc gia đã ký kết hoặc gia nhập.
Thứ tư, sự phát triển mạnh mẽ của khoa học kỹ thuật đòi hỏi Nhà nước không thể khép kín phạm vi hoạt động của mình trong nội bộ các cơ quan mà phải mở rộng phạm vi thông tin đến các đối tượng có liên quan, đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của các chính sách.
II. Ví dụ thể hiện nguyên tắc công khai trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Ví dụ về mặt luật pháp có quy định khi HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì để bảo đảm tính dân chủ, công khai, dự thảo văn bản phải được lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các cơ quan, tổ chức khác (doanh nghiệp, hiệp hội) và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành tạo điều kiện để các đối tượng trên tham gia ý kiến, như: Đăng các dự thảo lên báo, tổ chức hội thảo, hội nghị, đưa lên vô tuyến của địa phương.
a) Kênh mở
Các dự thảo văn bản nên lấy ý kiến nhân dân địa phương hay các đối tượng trực tiếp chịu sự tác động. Ví dụ: Văn bản có nội dung quy định về mức đóng góp, huy động vốn của dân cư địa phương; Việc ban hành văn bản có ảnh hưởng quan trọng tới phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; Việc ban hành văn bản có ảnh hưởng lớn đến đời sống sinh hoạt của một nhóm đối tượng thuộc địa bàn địa phương; Văn bản có nội dung liên quan đến vấn đề quản lý đất đai, quy hoạch, xây dựng các công trình công cộng quan trọng thuộc địa bàn. Dự thảo văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh: dành ít nhất 7 ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến. Dự thảo văn bản của HĐND, UBND cấp huyện: dành ít nhất 5 ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến. Dự thảo văn bản của HĐND, UBND cấp xã: có thể lấy ý kiến thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố, phum, sóc, các tổ chức hữu quan (Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ, Hội cựu chiến binh…).
b) Kênh bắt buộc
Trong một số trường hợp, văn bản QPPL của HĐND, UBND phải lấy ý kiến các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban, lấy ý kiến các Ban của HĐND đối với các văn bản do UBND, HĐND ban hành. Thông thường bằng hình thức công văn (gửi công văn đề nghị và dự thảo văn bản).
Trách nhiệm trả lời: Dự thảo văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh: trong thời hạn 5 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo, phải trả lời bằng văn bản. Dự thảo văn bản của HĐND, UBND cấp huyện: trong thời hạn 3 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo, phải trả lời bằng văn bản.
Trong một số trường hợp khác, phải lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Ví dụ: Văn bản liên quan đến học phí thì lấy ý kiến của cha mẹ học sinh; văn bản liên quan đến mức đóng góp để xây dựng đường liên thôn – lấy ý kiến của cư dân liên quan; văn bản liên quan đến giải phóng mặt bằng –> lấy ý kiến của người dân trong diện giải phóng mặt bằng…
Các ý kiến phải được cơ quan soạn thảo nghiên cứu tiếp thu ý kiến để chỉnh lý dự thảo văn bản. Các ý kiến góp ý phải được đưa vào hồ sơ để cơ quan có thẩm quyền tham khảo, xem xét.
Ngoài ra để đảm bảo tính minh bạch dự thảo văn bản còn phải:
a) Đăng báo cấp tỉnh: VBQPPL của HĐND, UBND phải được đăng trên báo địa phương chậm nhất là 5 ngày kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành.
b) Đăng công báo địa phương (Công báo cấp tỉnh): VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải đăng công báo; Văn bản đăng Công báo có giá trị như bản gốc.
c) Đưa tin: VBQPPL của HĐND, UBND phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương (đài phát thanh, truyền hình địa phương…).
d) Niêm yết: VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã phải được niêm yết tại trụ sở của cơ quan ban hành và những địa điểm khác do Chủ tịch UBND cùng cấp quyết định.
Về mặt thực tiễn, trong hoạt động cụ thể, thì tinh thần bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được các Bộ, ngành quán triệt, chẳng hạn như tại cuộc họp do Bộ Thương mại chủ trì diễn ra trong hai ngày 29-30/5 năm 2001, Dự án Luật Cạnh tranh đã được đưa ra góp ý kiến. Dự luật được soạn thảo từ 10 tháng nay với mong muốn bảo vệ và khuyến khích cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh, chống độc quyền trong nền kinh tế có nhiều tổng công ty nhà nước, hiệp hội ngành nghề.
Mặt khác, Bộ Tài chính cũng đã có quyết định công khai Dự thảo sửa đổi Luật Thuế xuất nhập khẩu (dù dự thảo này chưa được trình Chính phủ), và ngay lập tức đã có 13 đơn vị gửi ý kiến đóng góp đến Bộ. Cách làm này nhằm khắc phục hiện tượng chính sách bất cập thực tiễn.
Trước khi công bố việc công khai dự thảo sửa đổi Luật Thuế xuất nhập khẩu, Bộ Tài chính cũng đã xin ý kiến đóng góp của 20 bộ, 11 UBND tỉnh thành phố có hoạt động xuất nhập khẩu lớn, 14 Cục Hải quan lớn trên toàn quốc, các viện, trường đại học lớn… Hiện đã có 13 đơn vị gửi ý kiến đóng góp xây dựng Luật thuế xuất nhập khẩu đến Bộ Tài chính gồm: Bộ Thương mại, Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao, Phòng Thương mại Công nghiệp VN…
Trên đây chính là những ví dụ rõ nét nhất về việc thực hiện nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước.
KẾT LUẬN
Trong bối cảnh thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập kinh tế thế giới, thời gian vừa qua, việc đảm bảo tính minh bạch của hệ thống pháp luật ở nước ta được đề cập đến như là một trong những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động của nhà nước và là yêu cầu của việc thực hiện các cam kết quốc tế. Tuy trong thực tế, hoạt động này vẫn còn tồn tại khá nhiều hạn chế như là tình trạng chậm trễ trong việc đăng Công báo làm giảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; hay chưa tổ chức được địa điểm liên lạc để liên hệ, tiếp nhận thông tin, xử lý các ý kiến đóng góp, nhưng nói cho cùng nhìn chung hoạt động đảm bảo tính minh bạch của hệ thống pháp luật nước ta cũng đã đạt được những thành tích nhất định rất đáng ghi nhận.
Bởi còn những khó khăn, hạn chế như thế nên việc phân tích, làm rõ các khía cạnh của nguyên tắc; đánh giá thực trạng việc thực hiện minh bạch hóa trong hoạt động xây dựng, thực thi và áp dụng pháp luật ở nước ta; từ đó, đề xuất các giải pháp để tiếp tục nâng cao hiệu quả thực thi về vấn đề công khai, minh bạch hóa của hệ thống pháp luật luôn là một việc làm có ý nghĩa vô cùng thiết thực.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. CAND, Hà Nội, 2008
- Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002)
- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam năm 2008
- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004
- Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
- Thông tư số 03/2010/TT-BTP của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật
