Việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan tư pháp gồm Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phòng Tư pháp thực hiện. Trong đó Sở Tư pháp thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật của cấp tỉnh bao gồm thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Khi thực hiện cơ chế thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, Sở Tư pháp được xem như là “người gác cổng về mặt pháp lý”, giúp hoàn thiện dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị trước khi cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc ký ban hành.

Sở Tư pháp xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục do luật định. Đây là khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, được vận hành bắt đầu khi Sở Tư pháp nhận đủ hồ sơ theo quy định từ cơ quan soạn thảo dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị cho đến khi Sở Tư pháp hoàn thành và ban hành Báo cáo thẩm định. Việc thẩm định này căn cứ vào các nội dung sau: (1) Sự cần thiết ban hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị; (2) đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; (3) tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị với hệ thống pháp luật; (4) ngôn ngữ, kỹ thuật trình bày văn bản. Ngoài ra, Sở Tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị[1].

1. Những khó khăn, vướng mắc trong việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp

Hiện nay, thông qua thực tiễn công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp thành phố Cần Thơ, bên cạnh những điểm thuận lợi, công tác thẩm định đang gặp phải một số khó khăn, vướng mắc như sau:

Một là chưa quy định cụ thể phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định mà chỉ dừng lại ở việc hướng dẫn nghiệp vụ. Hiện nay, một số bộ ngành trung ương đã ban hành quy định về xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của ngành nhưng hầu như chỉ quy định về trình tự, thủ tục mà chưa quy định về phương pháp thẩm định, do quan điểm cho rằng nội dung này thuộc hướng dẫn về nghiệp vụ. Tuy nhiên, nếu không được pháp lý hóa thì việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng hay không lại phụ thuộc vào kinh nghiệm, trình độ chuyên môn, năng lực và ý chí chủ quan của cán bộ, công chức thực hiện công tác thẩm định.

Ngoài ra, nếu dự thảo căn cứ vào các văn bản của cấp trên thì việc thẩm định sự cần thiết ban hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị dễ dàng, thuận lợi do đã có quy định điều khoản rõ ràng trong văn bản của bộ ngành Trung ương…Tuy nhiên, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn ban hành các văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước cũng như quyết định những chủ trương, biện pháp để phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Đây là trường hợp khó thẩm định vì có những vấn đề phát sinh ở địa phương cần giải quyết kịp thời nhưng văn bản cấp trên chưa quy định nên chưa có cơ sở pháp lý vững chắc để ban hành văn bản. Hầu hết các dự thảo văn bản này rất khó được thông qua. Thực tế, cơ quan soạn thảo và Ủy ban nhân dân phải tổ chức nhiều cuộc họp bàn bạc, thảo luận, mất nhiều thời gian, công sức.

Hai là văn bản trung ương phân cấp quá nhiều thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Thực tế, Hội đồng nhân dân chỉ được quyền quyết định và thông qua các nghị quyết tại hai kỳ họp trong năm. Hơn nữa, thời gian của mỗi kỳ họp rất hạn chế (khoảng 03 ngày) với khối lượng công việc rất lớn nên trước mỗi kỳ họp Hội đồng nhân dân, dự thảo nghị quyết gửi Sở Tư pháp thẩm định cùng một thời gian trong khi biên chế Phòng xây dựng văn bản của Sở Tư pháp không nhiều. Do áp lực về tiến độ nên dễ dẫn đến việc thẩm định không đảm bảo chất lượng.

Ngoài ra, đối với trường hợp dự thảo nghị quyết ban hành để quy định một vấn đề cụ thể mà văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Hội đồng nhân dân. (Ví dụ tại một điều khoản cụ thể trong nghị định hoặc thông tư quy định “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định…” hoặc là “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định….”), xét về mặt câu chữ thì văn bản Trung ương quy định như trên rất thuận lợi cho địa phương thực hiện. Tuy nhiên, trong một văn bản của Trung ương quy định nội dung này do Hội đồng nhân dân quyết định, nội dung khác thì do Ủy ban nhân dân quyết định thì cơ quan thẩm định gặp phải khó khăn.

Để thuận lợi trong việc áp dụng, thi hành các quy định pháp luật; đồng thời để không căn cứ quá nhiều văn bản khi thực hiện cùng một vấn đề, cơ quan soạn thảo thường đề nghị ban hành trong cùng một nghị quyết quy định tất cả vấn đề liên quan (dù thuộc thẩm quyền quyết định của Ủy ban nhân dân). Trong khi đó, với lý do được nêu ra là văn bản quy phạm pháp luật không được quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác[2], Sở Tư pháp thẩm định và chỉ thống nhất những nội dung văn bản cấp trên giao thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân, còn những nội dung thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thì quy định trong quyết định của Ủy ban nhân dân. Như vậy, dẫn đến tình trạng khi áp dụng một vấn đề, địa phương sẽ sử dụng nhiều văn bản: một là văn bản của Hội đồng nhân dân và hai là văn bản của Ủy ban nhân dân. Điều này tạo ra sự khó khăn khi thực hiện, áp dụng.

Ba là vấn đề nhận diện văn bản quy phạm pháp luật (thường xảy ra đối với văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân). Hiện nay, cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc xác định giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính (do văn bản dự thảo vấn đề này phát sinh đột xuất không được đăng ký trong chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hằng năm). Sau khi hoàn thành việc soạn thảo văn bản, một số cơ quan lập hồ sơ và gửi Sở Tư pháp thẩm định, trong khi một số khác thì không thực hiện mà trình trực tiếp Ủy ban nhân dân ban hành. Trường hợp nội dung văn bản không chứa quy phạm pháp luật nhưng cơ quan soạn thảo vẫn thực hiện đúng thủ tục và gửi hồ sơ thẩm định đến Sở Tư pháp sẽ làm mất nhiều thời gian, lãng phí nhân lực, tài chính. Trường hợp cơ quan soạn thảo không gửi Sở Tư pháp thẩm định nhưng nội dung văn bản có chứa quy phạm pháp luật thì văn bản này sẽ sai quy định vì không được phép ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật.

Bốn là, vấn đề lấy ý kiến về tính khả thi. Theo quy định thì không bắt buộc Sở Tư pháp đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 không quy định cụ thể vấn đề này. Tuy nhiên, việc xem xét tính khả thi cũng có ý nghĩa quan trọng vì ban hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị là để triển khai thực hiện trên thực tế thì phải xem xét, đánh giá văn bản có phù hợp với yêu cầu xã hội, trình độ phát triển của địa phương, có đủ các điều kiện về nhân lực, vật lực thì mới ban hành văn bản. Trường hợp Sở Tư pháp cho ý kiến thì cũng khó thực hiện do không quy định các điều kiện, cơ chế đi kèm nên nếu có thì ý kiến về tính khả thi cũng chỉ là chủ quan, cảm tính.

Năm là, vấn đề xác định trách nhiệm của các bên có liên quan. Sau khi thẩm định, Sở Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo[3]. Ở đây sẽ xảy ra hai trường hợp: Thứ nhất là cơ quan soạn thảo thống nhất và chỉnh lý theo đúng nội dung thẩm định của Sở Tư pháp; thứ hai là cơ quan soạn thảo không thống nhất với thẩm định của Sở Tư pháp. Một bên là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực chuyên ngành. Một bên là cơ quan chuyên “gác cổng về mặt pháp lý”. Nếu ban hành theo đề nghị của cơ quan soạn thảo thì chưa hợp pháp. Nếu ban hành theo thẩm định của Sở Tư pháp thì chưa hợp lý, khó triển khai, thực hiện. Thực tế, do nhu cầu phải quản lý, phải điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh, phải đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đó nên hầu hết ưu tiên ban hành văn bản theo đề nghị của cơ quan soạn thảo. Đây cũng là nguyên nhân thứ hai làm cho văn bản thẩm định của Sở Tư pháp chưa được thực hiện đầy đủ. Mặt khác, việc thực thi các quy định về xem xét trách nhiệm của Sở Tư pháp sau khi thẩm định văn bản cũng chưa được thực hiện triệt để. Trong nhiều trường hợp, nhất là đối với quyết định của Ủy ban nhân dân, sau khi phát hiện văn bản sai quy định pháp luật thì hầu như không đặt ra vấn để trách nhiệm của Sở Tư pháp.

2. Một số đề xuất nhằm hoàn thiện nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp

Để khắc phục các bất cập trên, xin đề xuất một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, ban hành văn bản quy định về phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định, mẫu hóa báo cáo thẩm định đảm bảo Sở Tư pháp có ý kiến, kết luận thẩm định đầy đủ, cụ thể, chi tiết, sát với đặc điểm của mỗi dự thảo nghị quyết, quyết định, tránh việc thẩm định theo lối mòn, hình thức.

Song song với việc ban hành quy định về phương pháp thẩm định thì cần ban hành văn bản quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thay thế Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, quy định nội dung theo hướng như Bộ Tư pháp đã quy định[4]. Khi hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì cần thiết phải ban hành phải các quy định thống nhất về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, cần có quy định “mở” khi áp dụng nguyên tắc: Không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác. Trong đó, cần quy định trường hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân được quy định lại, trường hợp nào không được quy định lại; nội dung nào của văn bản quy phạm pháp luật khác được nêu lại trong nghị quyết, quyết định. Đối với những nội dung gắn liền với đặc điểm của địa phương thì cho phép được quy định lại những nội dung mang tính nguyên tắc với điều kiện là các quy định này có mối liên quan mật thiết với các quy định trong dự thảo văn bản để đảm bảo tính logíc, hệ thống của một văn bản. Quy định này sẽ giúp cho việc thẩm định cũng như việc soạn thảo thuận tiện, không gây tranh cãi giữa cơ quan tư pháp và cơ quan soạn thảo.

Thứ ba, bổ sung việc thẩm định tính khả thi của dự thảo là khâu bắt buộc trong cơ chế thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Để Sở Tư pháp thẩm định được tính khả thi thì cần quy định các điều kiện đảm bảo thực hiện như quy định cơ quan soạn thảo phải đánh giá thực tế, đánh giá trình độ phát triển của xã hội trên địa bàn; nhân lực thực hiện, kinh phí, cơ sở vật chất…

Thứ tư, cần xác định rõ hơn giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định và trách nhiệm của cơ quan thẩm định. Tiếp tục làm rõ và quy định chính thức về giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định. Giá trị pháp lý của văn bản thẩm định đã được đề cập từ năm 2003 tại Quyết định số 909/QĐ-TTg ngày 14/8/2003 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nhưng đến nay chưa thực hiện triệt để.

Báo cáo thẩm định là kết quả của quá trình nghiên cứu, xem xét, đánh giá dựa trên các quy định pháp luật, thể hiện qua ý kiến của Sở Tư pháp: có thể là đề nghị cơ quan soạn thảo chỉnh sửa, có thể là đưa ra kiến nghị để Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét hoặc có thể là kiến nghị bãi bỏ, hủy bỏ, đình chỉ việc thi hành một văn bản khác. Điều đó chứng minh báo cáo thẩm định có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện. Vì vậy, cần thiết phải được xác định và quy định chính thức để tăng trách nhiệm của cơ quan soạn thảo cũng như của Sở Tư pháp và các cơ quan có liên quan.

Đồng thời, cần quy định trách nhiệm pháp lý trong công tác soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật nếu văn bản đó sau khi ban hành bị phát hiện trái pháp luật. Mục đích của quy định này là để nâng cao trách nhiệm của công chức, của các cơ quan từ khâu soạn thảo, thẩm định đến ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tránh tình trạng “làm cho xong việc”. Hơn nữa, việc quy định trách nhiệm pháp lý đối với công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp sẽ góp phần làm tăng giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định. Mặt khác, điều này còn góp phần hạn chế việc một số cán bộ, công chức “bắt tay” với các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản để ban hành quy định nhằm đem lại lợi ích cho một ngành hoặc một nhóm người nhất định tại địa phương.

Thứ năm, không nên quy định hình thức chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ ban hành quyết định, còn hình thức chỉ thị được giao thẩm quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Tiêu chí để xác định thẩm quyền của Ủy ban nhân dân hay của Chủ tịch Ủy ban nhân dân chưa rõ ràng, nhất là khi ban hành chỉ thị. Vì nội dung chỉ thị là để chỉ đạo, điều hành, đôn đốc, phối hợp hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc nên mang tính chất công việc của cá nhân hơn là công việc của tập thể. Mặt khác, khi xây dựng sửa đổi, hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên cân nhắc đến việc có duy trì hay không hình thức văn bản quy phạm pháp luật cấp huyện, cấp xã. Thực tế cho thấy, trong đa số các trường hợp, các văn bản quy phạm pháp luật ở cấp huyện, xã chỉ lặp lại những quy định, hướng dẫn đã có trong nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh.

Thứ sáu, xác định rõ hơn khái niệm, đặc trưng, dấu hiệu của văn bản quy phạm pháp luật để cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo nhận diện văn bản quy phạm pháp luật được dễ dàng, góp phần thuận lợi trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. Việc quy định rõ đặc điểm để nhận biết văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa thiết thực đối với các địa phương. Trong tương lai, ngoài việc hoàn thiện các quy định về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cần nghiên cứu để pháp lý hóa và phân biệt hóa từng loại văn bản sau đây: văn bản chủ đạo[5]; văn bản áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước và văn bản hành chính thông thường.

Cần quy định tiêu chuẩn của cán bộ, công chức làm công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật đảm bảo đạt hai điều kiện cần và đủ. Điều kiện cần là trình độ pháp luật và điều kiện đủ là kinh nghiệm, trình độ chuyên ngành khác. Mặt khác, cần bố trí, tổ chức hợp lý công việc, nhân sự của Phòng Xây dựng văn bản của Sở Tư pháp vì công việc thẩm định văn bản của Ủy ban nhân dân được thực hiện theo Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp hằng năm; áp lực thẩm định dự thảo nghị quyết chỉ tập trung vào hai đợt kỳ họp Hội đồng nhân dân nên có tình trạng vừa thừa, vừa thiếu.

Bộ Tư pháp đang xây dựng dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Thiết nghĩ, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật này cần quan tâm xem xét cụ thể hóa và hoàn thiện cơ chế thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp nhằm góp phần giúp công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đạt chất lượng cao và thiết thực hơn đối với hoạt động quản lý, điều hành tại địa phương./.

TS. Phan Trung Hiền

& Nguyễn Thị Xuân Diện[6]