Thực trạng pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay và đề xuất hoàn thiện
12/05/2016
Qua hơn 70 năm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật XHCN ở Việt Nam, trong các quy định về công chức, công vụ nước ta có nhiều quy phạm pháp luật ghi nhận những giá trị, những chuẩn mực đạo đức công chức (ĐĐCC). Các quy định của pháp luật về công chức công vụ đều được xây dựng trên cơ sở những chuẩn mực đạo đức truyền thống tốt đẹp của dân tộc. Vì vậy, có thể khẳng định, pháp luật vừa là công cụ hữu hiệu trong việc bảo tồn những giá trị đạo đức truyền thống, vừa góp phần bồi đắp nên những chuẩn mực giá trị mới, trong đó có ĐĐCC.
Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về ĐĐCC ở Việt Nam gắn liền với quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam nói chung. Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về ĐĐCC gắn với các thời ky phát triển của cách mạng Việt Nam và sự ra đời của các bản Hiến pháp.
1. Thực trạng pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đạo đức công chức hiện nay.
Xây dựng đội ngũ công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Xây dựng đội ngũ công chức đáp ứng sự nghiệp đổi mới, tận tụy với nhân dân có ý nghĩa quyết định đối với việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng xác định: “Về đội ngũ cán bộ, công chức hành chính: Xây dựng và ban hành văn bản pháp quy về chế độ công vụ và công chức. Định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm, thẩm quyền, quyền lợi và kỷ luật công chức hành chính. Quy định các chế độ đào tạo, tuyển dụng, sử dụng công chức. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước vừa có trình độ chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp cao, vừa giác ngộ về chính trị, có tinh thần trách nhiệm, tận tụy, công tâm, vừa có đạo đức liêm khiết khi thi hành công vụ”.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng tiếp tục chỉ rõ: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực. Hoàn thiện chế độ công vụ, quy chế cán bộ, công chức. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, trước hết là cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý, về đường lối, chính sách, về kiến thức và kỹ năng quản lý hành chính nhà nước. Sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức theo đúng chức danh, tiêu chuẩn. Định kỳ kiểm tra, đánh giá chất lượng cán bộ, công chức, kịp thời thay thế những cán bộ, công chức yếu kém và thoái hóa”.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định những yêu cầu đối với công tác xây dựng đội ngũ công chức, trong đó nhấn mạnh nội dung về ĐĐCC đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước giai đoạn hiện nay: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và thẩm quyền của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường tính công khai, minh bạch, trách nhiệm của hoạt động công vụ. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước. Có chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ và có cơ chế loại bỏ, bãi miễn những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với nhân dân”.
Nâng cao ĐĐCC không chỉ là công tác tuyên truyền, giáo dục đạo đức đối với công chức mà cần kết hợp với việc phát huy vai trò điều chỉnh của pháp luật về ĐĐCC. Pháp luật về ĐĐCC phải được coi là một trong những bảo đảm pháp luật để nâng cao ĐĐCC trong điều kiện đổi mới đất nước ta hiện nay.
Thể chế hóa những chủ trương trên của Đảng, những năm qua nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) liên quan đến ĐĐCC, trong đó Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là cơ sở pháp lý quan trọng nhất cho việc ban hành các VBQPPL về ĐĐCC. Bên cạnh Hiến pháp, đáng chú ý có Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2005. Các VBQPPL dưới luật như: Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/20/2007 của Bộ Nội vụ về việc ban hành quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức; Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 105/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế về việc tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức…và một số văn bản pháp luật khác quy định quy tắc ứng xử của công chức trong thực thi công vụ. Các VBQPPL nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý khá đầy đủ cho việc điều chỉnh hành vi ứng xử của công chức trong thực thi công vụ và là cơ sở cho việc đánh giá công chức, góp phần không nhỏ vào việc xây dựng đội ngũ công chức trong điều kiện đổi mới ở nước ta hiện nay.
Thứ hai, thực trạng các quy định của pháp luật về đạo đức, công chức
Nghiên cứu những văn bản pháp luật liên quan đến ĐĐCC hiện hành cho thấy nội dung các quy định của pháp luật tập trung điều chỉnh nhứng vấn đề sau:
Lần đầu tiên trong pháp luật Việt Nam, trên cơ sở quy định của Hiến pháp về ĐĐCC đưa ra định nghĩa về “Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức” ở cấp độ luật.
Luật Phòng, chống tham nhũng được ban hành không chỉ quy định về hành vi tham nhũng, các biện pháp phòng, chống tham nhũng mà còn có nhiều quy định chứa đựng nội dung đạo đức công vụ. Vì không chỉ Việt Nam mà nhiều nước trên thế giới đều coi hành vi tham nhũng của công chức là hành vi vi phạm nghiêm trọng ĐĐCC. Các nỗ lực phòng ngừa, chống và đẩy lùi tham nhũng cũng chính là các nỗ lực đề cao chuẩn mực ĐĐCC trong hoạt động công vụ nhằm xây dựng đội ngũ công chức có năng lực và phẩm chất phục vụ đất nước, phục vụ nhân dân. Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định: “Quy tắc ứng xử là các chuẩn mực xử sự của cán bộ, công chức, viên chức trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội, bao gồm những việc phải làm hoặc không được làm, phù hợp với đặc thù công việc của từng nhóm cán bộ, công chức, viên chức và từng lĩnh vực hoạt động công vụ, nhằm bảo đảm sự liêm chính và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức”. Điều 42 quy định: “Quy tắc đạo đức nghề nghiệp là chuẩn mực xử sự phù hợp với đặc thù của từng nghề bảo đảm sự liêm chính, trung thực và trách nhiệm trong việc hành nghề”.
Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được coi là nền tảng pháp lý trong lĩnh vực này đã xác định một trong những tiêu chí quan trọng bậc nhất của công chức là phải có phẩm chất đạo đức.
Với yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước. Trên cơ sở kế thừa các quy định của pháp luật về ĐĐCC các giai đoạn trước, Điều 8 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 tiếp tục cụ thể hóa thành các quy định về nghĩa vụ đối với công chức và những yêu cầu đối với công chức trong thực thi công vụ.
Các chuẩn mực đạo đức dưới dạng nghĩa vụ tiếp tục được khẳng định:
“1. Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia.
2. Tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân.
3. Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân.
4. Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước”.
Điểm mới của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 là lần đầu tiên đã giành hai mục trong Chương I quy định về ĐĐCC, trong đó quy định mang tính nguyên tắc về ĐĐCC: “Cán bộ, công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ” (Điều 15).
Từ quy định mang tính nguyên tắc trên, các quy định về ĐĐCC xác định các chuẩn mực mang tính nghĩa vụ phải thực hiện đối với công chức trong mối quan hệ ở công sở, mối quan hệ với nhân dân trong thực thi công vụ:
“1. Trong giao tiếp công sở, cán bộ, công chức phải có thái độ lịch sự, tôn trọng đồng nghiệp; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc.
2. Cán bộ, công chức phải lắng nghe ý kiến của đồng nghiệp; công bằng, vô tư, khách quan khi nhận xét, đánh giá; thực hiện dân chủ và đoàn kết nội bộ.
3. Khi thi hành công vụ, cán bộ, công chứ phải mang phù hiệu hoặc thẻ công chức; có tác phong lịch sự; giữ gìn uy tín, danh dự cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đồng nghiệp” (Điều 16).
“1. Cán bộ, công chức phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm tốn; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc.
2. Cán bộ, công chức không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi hành công vụ” (Điều 17).
Điều 18 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định những việc công chức không được làm liên quan đến đạo đức công vụ như sau:
“1. Trốn tránh trách nhiệm, thoái thác nhiệm vụ được giao; gây bè phái, mất đoàn kết; tự ý bỏ việc hoặc tham gia đình công.
2. Sử dụng tài sản của Nhà nước và của nhân dân trái pháp luật.
3. Lợi dụng, lạm dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến công vụ để vụ lợi.
4. Phân biệt, đối xử dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo dưới mọi hình thức”.
Những quy định về ĐĐCC trong Luật Phòng, chống tham nhũng cho thấy thái độ của nhà nước, của nhân dân đối với việc đấu tranh phòng, chống tham nhũng là những vi phạm của những người trong bộ máy công quyền, lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong thực thi công vụ để tư lợi. Hành vi tham nhũng được coi là hành vi vi phạm ĐĐCC một cách nghiêm trọng nhất và vẫn có những biện pháp xử lý tương xứng nhằm nâng cao ĐĐCC trong thi hành công vụ. Một trong những giải pháp trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng được đưa ra là đề cao liêm chính trong thực thi công vụ của công chức và xử lý nghiêm minh những vi phạm đạo đức trong thực thi công vụ.
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí không chỉ quy định các biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, các biện pháp xử lý đối với những vi phạm, mà còn quy định về yêu cầu đạo đức đối với công chức trong việc sử dụng, quản lý tài sản công. Ý thức bảo vệ của công, sử dụng có hiệu quả tài sản và thực hiện nghiêm chỉnh việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí là một trong những tiêu chuẩn ĐĐCC được Luật quy định.
Bên cạnh những văn bản dưới luật quy định về ĐĐCC, các văn bản quy phạm dưới luật tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, luật về ĐĐCC, trong đó đáng chú ý là các quy định của Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg và các quy định trong Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg và các quy định trong Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV. Các VBQPPL này đều quy định về ĐĐCC, điều chỉnh hành vi ứng xử của công chức.
Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg quy định: Trong giao tiếp và ứng xử, cán bộ, công chức, viên chức phải có thái độ lịch sự, tôn trọng. Ngôn ngữ giao tiếp phải rõ ràng, mạch lạc; không nói tục, nói tiếng lóng, quát nạt. Đặc biệt trong giao tiếp và ứng xử với nhân dân, cán bộ, công chức phải nhã nhặn, lắng nghe ý kiến, giải thích, hướng dẫn rõ ràng, cụ thể, không được có thái độ hách dịch, nhũng nhiễu, gây khó khăn, phiền hà khi thực hiện nhiệm vụ.
Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV xác định rõ tại Điều 3 về mục đích quy định Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương nhằm:
“1. Quy định các chuẩn mực xử sự của cán bộ, công chức, viên chức khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội. bao gồm những việc phải làm hoặc không được làm nhằm đảm bảo sự liêm chính và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức.
2. Thực hiện công khai các hoạt động nhiệm vụ, công vụ và quan hệ xã hội của cán bộ, công chức, viên chức vi phạm các chuẩn mực xử sự trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội, đồng thời là căn cứ để nhân dân giám sát việc chấp hành các quy định pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức”.
Ngoài ra cũng có nhiều VBQPPL dưới luật khác cũng gián tiếp điều chỉnh ĐĐCC thông qua việc quy định tiêu chuẩn để đánh giá công chức như Nghị định số 24/2010/NĐ-CP tiếp tục kế thừa những quy định về tiêu chuẩn đạo đức trong tuyển dụng, sử dụng và đặc biệt là đánh giá công chức.
2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay.
Trong điều kiện tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay, một trong 5 mục tiêu của chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020 tiếp tục được xác định là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân và sự phát triển của đất nước”. Lần đầu tiên trong chương trình tổng thể cải cách hành chính đưa ra mức chỉ số hài lòng của cá nhân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ công chức hành chính nhà nước đạt mức 80% vào năm 2020. Để thực hiện được mục tiêu đó, hoàn thiện pháp luật về đạo đức công vụ là một quá trình đòi hỏi có những bước đi thích hợp gắn với chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020, đồng thời phù hợp với định hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2020 theo tinh thần Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó xác định rõ: “Ban hành Luật về công chức, công vụ; xác định rõ cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Xây dựng tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp cho từng loại cán bộ, công chức và hệ thống tiêu chuẩn đánh giá, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức”. Với yêu cầu đó, pháp luật về ĐĐCC hiện hành cần được hoàn thiện trên cơ sở thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:
2.1. Ban hành Luật Đạo đức công chức
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay, việc đề cao giá trị của Hiến pháp, luật được coi là vấn đề mang tính nguyên tắc nhằm bảo đảm tinh thần thượng tôn pháp luật trong đời sống xã hội. Thực trạng pháp luật về ĐĐCC cho thấy, ngoài những quy định chung mang tính nguyên tắc được quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Cán bộ, công chứng và một số văn bản quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc quản lý đội ngũ công chức thuộc quyền thì hầu hết các quy định của pháp luật về ĐĐCC hiện hành đều được quy định tại các văn bản dưới luật, cụ thể là Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức ban hành kèm theo Quyết định của cơ quan, tổ chức ở trung ương và địa phương trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định. Các văn bản quy định về ĐĐCC được ban hành ở những thời điểm khác nhau kể cả 3 văn bản luật nêu trên.
Việc ban hành Luật Đạo đức công chức sẽ đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Mặt khác, khắc phục được tình trạng quy định về ĐĐCC tản mạn trong các VBQPPL dưới luật dẫn đến việc hiệu quả tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về ĐĐCC còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính hiện nay.
Có thể đưa ra lộ trình hoàn thiện pháp luật về đạo đức công chức trong thời gian tới như sau:
Thứ nhất, tiến hành rà soát, đánh giá các VBQPPL đơn hành về ĐĐCC trong giai đoạn chuẩn bị ban hành Luật Đạo đức công chức.
Như đã phân tích ở trên, các VBQPPL về ĐĐCC hiện hành ở nước ta được ban hành vào nhiều thời điểm khác nhau, trong các quy định của nhiều loại VBQPPL khác nhau và tập trung chủ yếu trong quyết định của các bộ, ngành nên có giá trị pháp lý không cao. Việc ban hành các VBQPPL đơn hành về ĐĐCC từ trung ương tới địa phương không thể tránh khỏi những mâu thuẫn về nội dung các quy định, tính thống nhất không cao. Chính vì vậy, khi chưa ban hành Luật Đạo đức công chức, việc trước hết cần phải tiến hành là rà soát, tập hợp các VBQPPL về ĐĐCC để có cơ sở đánh giá toàn bộ các VBQPPL về ĐĐCC hiện hành nhằm phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo, những quy định không thống nhất, từ đó nghiên cứu đề xuất những quy định cần thiết phải được ban hành trong điều kiện đẩy mạnh cải cách hành chính. Việc tập hợp, rà soát, đánh giá các VBQPPL về ĐĐCC hiện hành là cơ sở cho việc đánh giá sự tác động, vai trò, hiệu lực của các VBQPPL về ĐĐCC đối với việc xây dựng và kiện toàn đội ngũ công chức ở nước ta hiện nay.
Trong công tác pháp điển hóa, đây là hoạt động pháp điển hóa hình thức được nhiều nước trên thế giới áp dụng, trong đó có Việt Nam.
Thứ hai, cùng với công tác pháp điển hóa hình thức như đã đề xuất ở trên, thì cần thiết phải pháp điển hóa nội dung. Đó là sớm ban hành Luật Đạo đức công chức trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định của pháp luật về ĐĐCC hiện hành theo yêu cầu của sự nghiệp đổi mới ở nước ta hiện nay. Về hình thức, Luật Đạo đức công chức tuân thủ các quy định của Luật Ban hành VBQPPL hiện hành, trong đó Luật Đạo đức công chức bao gồm các chương, mục điều, khoản.
Nội dung Luật Đạo đức công chức cần tập trung vào các vấn đề cụ thể sau:
Một là, xác định rõ mục đích của Luật Đạo đức công chức là nhằm bảo đảm thực hiện những chuẩn mực tối thiểu quy định hành vi công chức, đồng thời xác định rõ các giá trị ĐĐCC mà công chức mong muốn đạt được.
Hai là, xây dựng nguyên tắc ĐĐCC theo yêu cầu cải cách hành chính
Ba là, xây dựng các quy định về chuẩn mực xử sự đối với công chức
Bốn là, quy định về trách nhiệm của công chức và của cơ quan, tổ chức, đơn vị đối với việc thực hiện pháp luật về đạo đức công chức.
Năm là, quy định về công khai nội dung chuẩn mực đạo đức công chức được pháp luật ghi nhận
Sáu là, quy định về giám sát, kiểm tra đối với công chức.
2.2. Ban hành quy tắc ứng xử mẫu của công chức, trên cơ sở đó, các cơ quan ban hành Quy tắc ứng xử của công chức cho từng ngành nghề, chức danh công chức cụ thể.
Đánh giá thực trạng pháp luật về ĐĐCC cho thấy, việc ban hành Quy tắc ứng xử của công chức của các cơ quan từ trung ương tới địa phương trong những năm qua có sự vận dụng rất khác nhau trên cơ sở triển khai thực hiện các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng. Khi Luật Cán bộ, công chức và các văn bản pháp luật về ĐĐCC đơn hành khác được ban hành, có hiệu lực trên thực tế thì các quy định cụ thể về ĐĐCC trong Quy tắc ứng xử vẫn không có sự bổ sung, sửa đổi kịp thời. Trên cơ sở những quy định về chuẩn mực đạo đức ghi nhận trong Luật Đạo đức công chức, cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào đặc điểm, đặc thù nghề nghiệp cụ thể hóa thành Bộ quy tắc ứng xử của công chức đối với từng ngành nghề, chức danh công chức cụ thể. Kinh nghiệm của các nước thành viên tổ chức OECD trong xây dựng pháp luật về ĐĐCC cho thấy, ngoài những tiêu chuẩn chung áp dụng cho tất cả các công chức, các nước vẫn sử dụng thêm các hướng dẫn bổ sung đối với từng nhóm hoặc từng ngành nghề cụ thể. Các nước thành viên đặc biệt tập trung các các lĩnh vực như luật pháp, thuế, hải quan cũng như cảnh sát, quốc phòng.
Nội dung quy tắc ứng xử mẫu của công chức cần làm rõ các quy định về ứng xử theo các nhóm quan hệ trong hoạt động công vụ và phục vụ hoạt động công vụ bao gồm: (1) Các quy định về ứng xử của công chức nơi công sở; (2) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ với cấp trên, cấp dưới và đồng nghiệp; (3) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ giải quyết công việc với công dân, tổ chức của công dân; (4) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ xã hội.
2.3. Hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan đến đạo đức công chức
Pháp luật về ĐĐCC là một bộ phận của hệ thống pháp luật về công chức, công vụ, một bộ phận của pháp luật công. Vì vậy, trên thực tế bên cạnh các VBQPPL quy định và điều chỉnh trực tiếp về ĐĐCC thì còn rất nhiều VBQPPL khác cũng gián tiếp điều chỉnh về vấn đề này như đã phân tích ở trên. Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của pháp luật về ĐĐCC, thì bên cạnh việc nghiên cứu ban hành Luật Đạo đức công chức, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan tới ĐĐCC, tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc xây dựng đội ngũ công chức vừa hồng vừa chuyên đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Trong đó, nghiên cứu hoàn thiện các quy định liên quan tới ĐĐCC trong Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật Cán bộ, công chức, các văn bản luật này được coi là những yếu tố rất cơ bản của thể chế về công chức, công vụ. Tiêu chuẩn ĐĐCC như “cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư”, công chức là “công bộc” của nhân dân được ghi nhận và bảo đảm thực hiện trên thực tế thông qua việc xây dựng và tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và các quy định về công chức, công vụ một cách đồng bộ. Vì vậy cần nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan tới ĐĐCC với những nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, đối với các quy định liên quan tới ĐĐCC trong Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành về vấn đề quà biếu, nhận quà biếu và kê khai thu nhập.
Trên cơ sở quy định mang tính nguyên tắc chung về quà biếu và nhận quà biếu tại Điều 40 Luật Phòng, chống tham nhũng, các quy định về quà biếu và nhận quà biếu đã được quy định trong Quy chế về việc tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức ban hành theo Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg, các quy định đối với công chức cần thiết được kế thừa và phát triển nhằm bảo đảm tính liêm chính là một trong những chuẩn mực đạo đức hết sức quan trọng trong hoạt động công vụ của công chức.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí về trách nhiệm và ý thức trong sử dụng tài sản, công sản. Bảo đảm tính đồng bộ trong các quy định về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Nghiên cứu xây dựng các quy chế quy định về việc chi tiêu theo dự toán đang còn nhiều bất cập dẫn tới vi phạm về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí của công chức trong thi hành nhiệm vụ, công vụ.
Việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công chức thực hiện đức tính “cần, kiệm” là một trong những chuẩn mực đạo đức hết sức quan trọng đối với công chức.
Thứ ba, trên cơ sở các quy định của Luật Cán bộ, công chức tiếp tục hoàn thiện các quy định của Luật theo đúng yêu cầu xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020. Luật Đạo đức công chức sẽ đảm bảo tính khả thi khi nội dung các quy định về ĐĐCC phù hợp và tương thích với các quy định về tiêu chuẩn tuyển dụng, sử dụng, quản lý, đánh giá công chức trong Luật Cán bộ, công chức một cách đồng bộ. Nghiên cứu hoàn thiện các quy định về công chức tập trung vào các vấn đề sau:
Một là, xây dựng, bổ sung và hoàn thiện các VBQPPL về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của công chức, kể cả công chức lãnh đạo, quản lý gắn với vị trí việc làm. Việc tuyển dụng và bố trí công việc đối với công chức theo vị trí việc làm sẽ là cơ sở để cơ quan sử dụng, quản lý công chức có căn cứ đánh giá một cách chính xác, khách quan, công bằng đối với công chức.
Hai là, tiếp tục hoàn thiện và cụ thể hóa các quy định của Luật Cán bộ, công chức về tuyển dụng, bố trí, phân công nhiệm vụ phù hợp với năng lực, sở trường của công chức được trúng tuyển. Cụ thể hóa các quy định về thi tuyển công chức theo nguyên tắc cạnh tranh, thi tuyển cạnh tranh để bổ nhiệm vào các vị trí lãnh đạo, quản lý từ cấp vụ trưởng và tương đương (ở trung ương), giám đốc sở và tương đương (địa phương).
Ba là, hoàn thiện các quy định của pháp luật về đánh giá công chức trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, quy định cụ thể việc bãi miễn những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với nhân dân. Quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của công chức tương ứng với trách nhiệm và có chế tài nghiêm đối với hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm ĐĐCC.
Bốn là, nghiên cứu bổ sung các quy định cụ thể về hoạt động công vụ trong đó quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của công chức trong hoạt động công vụ. Luật Cán bộ, công chức hiện hành chỉ có khoảng 10% các điều luật quy định về hoạt động công vụ. Đây được coi là một trong những cơ sở quan trọng đối với việc đánh giá ĐĐCC. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về ĐĐCC không thể tách rời với việc đề xuất các giải pháp đồng bộ để hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan tới ĐĐCC ở nước ta giai đoạn hiện nay.
1. Thực trạng pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến đạo đức công chức hiện nay.
Xây dựng đội ngũ công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Xây dựng đội ngũ công chức đáp ứng sự nghiệp đổi mới, tận tụy với nhân dân có ý nghĩa quyết định đối với việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng xác định: “Về đội ngũ cán bộ, công chức hành chính: Xây dựng và ban hành văn bản pháp quy về chế độ công vụ và công chức. Định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm, thẩm quyền, quyền lợi và kỷ luật công chức hành chính. Quy định các chế độ đào tạo, tuyển dụng, sử dụng công chức. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước vừa có trình độ chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp cao, vừa giác ngộ về chính trị, có tinh thần trách nhiệm, tận tụy, công tâm, vừa có đạo đức liêm khiết khi thi hành công vụ”.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng tiếp tục chỉ rõ: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực. Hoàn thiện chế độ công vụ, quy chế cán bộ, công chức. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, trước hết là cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý, về đường lối, chính sách, về kiến thức và kỹ năng quản lý hành chính nhà nước. Sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức theo đúng chức danh, tiêu chuẩn. Định kỳ kiểm tra, đánh giá chất lượng cán bộ, công chức, kịp thời thay thế những cán bộ, công chức yếu kém và thoái hóa”.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định những yêu cầu đối với công tác xây dựng đội ngũ công chức, trong đó nhấn mạnh nội dung về ĐĐCC đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước giai đoạn hiện nay: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và thẩm quyền của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường tính công khai, minh bạch, trách nhiệm của hoạt động công vụ. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước. Có chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ và có cơ chế loại bỏ, bãi miễn những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với nhân dân”.
Nâng cao ĐĐCC không chỉ là công tác tuyên truyền, giáo dục đạo đức đối với công chức mà cần kết hợp với việc phát huy vai trò điều chỉnh của pháp luật về ĐĐCC. Pháp luật về ĐĐCC phải được coi là một trong những bảo đảm pháp luật để nâng cao ĐĐCC trong điều kiện đổi mới đất nước ta hiện nay.
Thể chế hóa những chủ trương trên của Đảng, những năm qua nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) liên quan đến ĐĐCC, trong đó Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là cơ sở pháp lý quan trọng nhất cho việc ban hành các VBQPPL về ĐĐCC. Bên cạnh Hiến pháp, đáng chú ý có Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2005. Các VBQPPL dưới luật như: Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành chính nhà nước; Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/20/2007 của Bộ Nội vụ về việc ban hành quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức; Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg ngày 105/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế về việc tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức…và một số văn bản pháp luật khác quy định quy tắc ứng xử của công chức trong thực thi công vụ. Các VBQPPL nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý khá đầy đủ cho việc điều chỉnh hành vi ứng xử của công chức trong thực thi công vụ và là cơ sở cho việc đánh giá công chức, góp phần không nhỏ vào việc xây dựng đội ngũ công chức trong điều kiện đổi mới ở nước ta hiện nay.
Thứ hai, thực trạng các quy định của pháp luật về đạo đức, công chức
Nghiên cứu những văn bản pháp luật liên quan đến ĐĐCC hiện hành cho thấy nội dung các quy định của pháp luật tập trung điều chỉnh nhứng vấn đề sau:
Lần đầu tiên trong pháp luật Việt Nam, trên cơ sở quy định của Hiến pháp về ĐĐCC đưa ra định nghĩa về “Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức” ở cấp độ luật.
Luật Phòng, chống tham nhũng được ban hành không chỉ quy định về hành vi tham nhũng, các biện pháp phòng, chống tham nhũng mà còn có nhiều quy định chứa đựng nội dung đạo đức công vụ. Vì không chỉ Việt Nam mà nhiều nước trên thế giới đều coi hành vi tham nhũng của công chức là hành vi vi phạm nghiêm trọng ĐĐCC. Các nỗ lực phòng ngừa, chống và đẩy lùi tham nhũng cũng chính là các nỗ lực đề cao chuẩn mực ĐĐCC trong hoạt động công vụ nhằm xây dựng đội ngũ công chức có năng lực và phẩm chất phục vụ đất nước, phục vụ nhân dân. Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định: “Quy tắc ứng xử là các chuẩn mực xử sự của cán bộ, công chức, viên chức trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội, bao gồm những việc phải làm hoặc không được làm, phù hợp với đặc thù công việc của từng nhóm cán bộ, công chức, viên chức và từng lĩnh vực hoạt động công vụ, nhằm bảo đảm sự liêm chính và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức”. Điều 42 quy định: “Quy tắc đạo đức nghề nghiệp là chuẩn mực xử sự phù hợp với đặc thù của từng nghề bảo đảm sự liêm chính, trung thực và trách nhiệm trong việc hành nghề”.
Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được coi là nền tảng pháp lý trong lĩnh vực này đã xác định một trong những tiêu chí quan trọng bậc nhất của công chức là phải có phẩm chất đạo đức.
Với yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước. Trên cơ sở kế thừa các quy định của pháp luật về ĐĐCC các giai đoạn trước, Điều 8 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 tiếp tục cụ thể hóa thành các quy định về nghĩa vụ đối với công chức và những yêu cầu đối với công chức trong thực thi công vụ.
Các chuẩn mực đạo đức dưới dạng nghĩa vụ tiếp tục được khẳng định:
“1. Trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia.
2. Tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân.
3. Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân.
4. Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước”.
Điểm mới của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 là lần đầu tiên đã giành hai mục trong Chương I quy định về ĐĐCC, trong đó quy định mang tính nguyên tắc về ĐĐCC: “Cán bộ, công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ” (Điều 15).
Từ quy định mang tính nguyên tắc trên, các quy định về ĐĐCC xác định các chuẩn mực mang tính nghĩa vụ phải thực hiện đối với công chức trong mối quan hệ ở công sở, mối quan hệ với nhân dân trong thực thi công vụ:
“1. Trong giao tiếp công sở, cán bộ, công chức phải có thái độ lịch sự, tôn trọng đồng nghiệp; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc.
2. Cán bộ, công chức phải lắng nghe ý kiến của đồng nghiệp; công bằng, vô tư, khách quan khi nhận xét, đánh giá; thực hiện dân chủ và đoàn kết nội bộ.
3. Khi thi hành công vụ, cán bộ, công chứ phải mang phù hiệu hoặc thẻ công chức; có tác phong lịch sự; giữ gìn uy tín, danh dự cho cơ quan, tổ chức, đơn vị và đồng nghiệp” (Điều 16).
“1. Cán bộ, công chức phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm tốn; ngôn ngữ giao tiếp phải chuẩn mực, rõ ràng, mạch lạc.
2. Cán bộ, công chức không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi hành công vụ” (Điều 17).
Điều 18 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định những việc công chức không được làm liên quan đến đạo đức công vụ như sau:
“1. Trốn tránh trách nhiệm, thoái thác nhiệm vụ được giao; gây bè phái, mất đoàn kết; tự ý bỏ việc hoặc tham gia đình công.
2. Sử dụng tài sản của Nhà nước và của nhân dân trái pháp luật.
3. Lợi dụng, lạm dụng nhiệm vụ, quyền hạn; sử dụng thông tin liên quan đến công vụ để vụ lợi.
4. Phân biệt, đối xử dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo dưới mọi hình thức”.
Những quy định về ĐĐCC trong Luật Phòng, chống tham nhũng cho thấy thái độ của nhà nước, của nhân dân đối với việc đấu tranh phòng, chống tham nhũng là những vi phạm của những người trong bộ máy công quyền, lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong thực thi công vụ để tư lợi. Hành vi tham nhũng được coi là hành vi vi phạm ĐĐCC một cách nghiêm trọng nhất và vẫn có những biện pháp xử lý tương xứng nhằm nâng cao ĐĐCC trong thi hành công vụ. Một trong những giải pháp trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng được đưa ra là đề cao liêm chính trong thực thi công vụ của công chức và xử lý nghiêm minh những vi phạm đạo đức trong thực thi công vụ.
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí không chỉ quy định các biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, các biện pháp xử lý đối với những vi phạm, mà còn quy định về yêu cầu đạo đức đối với công chức trong việc sử dụng, quản lý tài sản công. Ý thức bảo vệ của công, sử dụng có hiệu quả tài sản và thực hiện nghiêm chỉnh việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí là một trong những tiêu chuẩn ĐĐCC được Luật quy định.
Bên cạnh những văn bản dưới luật quy định về ĐĐCC, các văn bản quy phạm dưới luật tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, luật về ĐĐCC, trong đó đáng chú ý là các quy định của Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg và các quy định trong Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg và các quy định trong Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV. Các VBQPPL này đều quy định về ĐĐCC, điều chỉnh hành vi ứng xử của công chức.
Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg quy định: Trong giao tiếp và ứng xử, cán bộ, công chức, viên chức phải có thái độ lịch sự, tôn trọng. Ngôn ngữ giao tiếp phải rõ ràng, mạch lạc; không nói tục, nói tiếng lóng, quát nạt. Đặc biệt trong giao tiếp và ứng xử với nhân dân, cán bộ, công chức phải nhã nhặn, lắng nghe ý kiến, giải thích, hướng dẫn rõ ràng, cụ thể, không được có thái độ hách dịch, nhũng nhiễu, gây khó khăn, phiền hà khi thực hiện nhiệm vụ.
Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV xác định rõ tại Điều 3 về mục đích quy định Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương nhằm:
“1. Quy định các chuẩn mực xử sự của cán bộ, công chức, viên chức khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội. bao gồm những việc phải làm hoặc không được làm nhằm đảm bảo sự liêm chính và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức.
2. Thực hiện công khai các hoạt động nhiệm vụ, công vụ và quan hệ xã hội của cán bộ, công chức, viên chức vi phạm các chuẩn mực xử sự trong thi hành nhiệm vụ, công vụ và trong quan hệ xã hội, đồng thời là căn cứ để nhân dân giám sát việc chấp hành các quy định pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức”.
Ngoài ra cũng có nhiều VBQPPL dưới luật khác cũng gián tiếp điều chỉnh ĐĐCC thông qua việc quy định tiêu chuẩn để đánh giá công chức như Nghị định số 24/2010/NĐ-CP tiếp tục kế thừa những quy định về tiêu chuẩn đạo đức trong tuyển dụng, sử dụng và đặc biệt là đánh giá công chức.
2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay.
Trong điều kiện tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay, một trong 5 mục tiêu của chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020 tiếp tục được xác định là: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân dân và sự phát triển của đất nước”. Lần đầu tiên trong chương trình tổng thể cải cách hành chính đưa ra mức chỉ số hài lòng của cá nhân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ công chức hành chính nhà nước đạt mức 80% vào năm 2020. Để thực hiện được mục tiêu đó, hoàn thiện pháp luật về đạo đức công vụ là một quá trình đòi hỏi có những bước đi thích hợp gắn với chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020, đồng thời phù hợp với định hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2020 theo tinh thần Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó xác định rõ: “Ban hành Luật về công chức, công vụ; xác định rõ cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép. Xây dựng tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp cho từng loại cán bộ, công chức và hệ thống tiêu chuẩn đánh giá, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức”. Với yêu cầu đó, pháp luật về ĐĐCC hiện hành cần được hoàn thiện trên cơ sở thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:
2.1. Ban hành Luật Đạo đức công chức
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay, việc đề cao giá trị của Hiến pháp, luật được coi là vấn đề mang tính nguyên tắc nhằm bảo đảm tinh thần thượng tôn pháp luật trong đời sống xã hội. Thực trạng pháp luật về ĐĐCC cho thấy, ngoài những quy định chung mang tính nguyên tắc được quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Cán bộ, công chứng và một số văn bản quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc quản lý đội ngũ công chức thuộc quyền thì hầu hết các quy định của pháp luật về ĐĐCC hiện hành đều được quy định tại các văn bản dưới luật, cụ thể là Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức ban hành kèm theo Quyết định của cơ quan, tổ chức ở trung ương và địa phương trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định. Các văn bản quy định về ĐĐCC được ban hành ở những thời điểm khác nhau kể cả 3 văn bản luật nêu trên.
Việc ban hành Luật Đạo đức công chức sẽ đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Mặt khác, khắc phục được tình trạng quy định về ĐĐCC tản mạn trong các VBQPPL dưới luật dẫn đến việc hiệu quả tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về ĐĐCC còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính hiện nay.
Có thể đưa ra lộ trình hoàn thiện pháp luật về đạo đức công chức trong thời gian tới như sau:
Thứ nhất, tiến hành rà soát, đánh giá các VBQPPL đơn hành về ĐĐCC trong giai đoạn chuẩn bị ban hành Luật Đạo đức công chức.
Như đã phân tích ở trên, các VBQPPL về ĐĐCC hiện hành ở nước ta được ban hành vào nhiều thời điểm khác nhau, trong các quy định của nhiều loại VBQPPL khác nhau và tập trung chủ yếu trong quyết định của các bộ, ngành nên có giá trị pháp lý không cao. Việc ban hành các VBQPPL đơn hành về ĐĐCC từ trung ương tới địa phương không thể tránh khỏi những mâu thuẫn về nội dung các quy định, tính thống nhất không cao. Chính vì vậy, khi chưa ban hành Luật Đạo đức công chức, việc trước hết cần phải tiến hành là rà soát, tập hợp các VBQPPL về ĐĐCC để có cơ sở đánh giá toàn bộ các VBQPPL về ĐĐCC hiện hành nhằm phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo, những quy định không thống nhất, từ đó nghiên cứu đề xuất những quy định cần thiết phải được ban hành trong điều kiện đẩy mạnh cải cách hành chính. Việc tập hợp, rà soát, đánh giá các VBQPPL về ĐĐCC hiện hành là cơ sở cho việc đánh giá sự tác động, vai trò, hiệu lực của các VBQPPL về ĐĐCC đối với việc xây dựng và kiện toàn đội ngũ công chức ở nước ta hiện nay.
Trong công tác pháp điển hóa, đây là hoạt động pháp điển hóa hình thức được nhiều nước trên thế giới áp dụng, trong đó có Việt Nam.
Thứ hai, cùng với công tác pháp điển hóa hình thức như đã đề xuất ở trên, thì cần thiết phải pháp điển hóa nội dung. Đó là sớm ban hành Luật Đạo đức công chức trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định của pháp luật về ĐĐCC hiện hành theo yêu cầu của sự nghiệp đổi mới ở nước ta hiện nay. Về hình thức, Luật Đạo đức công chức tuân thủ các quy định của Luật Ban hành VBQPPL hiện hành, trong đó Luật Đạo đức công chức bao gồm các chương, mục điều, khoản.
Nội dung Luật Đạo đức công chức cần tập trung vào các vấn đề cụ thể sau:
Một là, xác định rõ mục đích của Luật Đạo đức công chức là nhằm bảo đảm thực hiện những chuẩn mực tối thiểu quy định hành vi công chức, đồng thời xác định rõ các giá trị ĐĐCC mà công chức mong muốn đạt được.
Hai là, xây dựng nguyên tắc ĐĐCC theo yêu cầu cải cách hành chính
Ba là, xây dựng các quy định về chuẩn mực xử sự đối với công chức
Bốn là, quy định về trách nhiệm của công chức và của cơ quan, tổ chức, đơn vị đối với việc thực hiện pháp luật về đạo đức công chức.
Năm là, quy định về công khai nội dung chuẩn mực đạo đức công chức được pháp luật ghi nhận
Sáu là, quy định về giám sát, kiểm tra đối với công chức.
2.2. Ban hành quy tắc ứng xử mẫu của công chức, trên cơ sở đó, các cơ quan ban hành Quy tắc ứng xử của công chức cho từng ngành nghề, chức danh công chức cụ thể.
Đánh giá thực trạng pháp luật về ĐĐCC cho thấy, việc ban hành Quy tắc ứng xử của công chức của các cơ quan từ trung ương tới địa phương trong những năm qua có sự vận dụng rất khác nhau trên cơ sở triển khai thực hiện các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng. Khi Luật Cán bộ, công chức và các văn bản pháp luật về ĐĐCC đơn hành khác được ban hành, có hiệu lực trên thực tế thì các quy định cụ thể về ĐĐCC trong Quy tắc ứng xử vẫn không có sự bổ sung, sửa đổi kịp thời. Trên cơ sở những quy định về chuẩn mực đạo đức ghi nhận trong Luật Đạo đức công chức, cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào đặc điểm, đặc thù nghề nghiệp cụ thể hóa thành Bộ quy tắc ứng xử của công chức đối với từng ngành nghề, chức danh công chức cụ thể. Kinh nghiệm của các nước thành viên tổ chức OECD trong xây dựng pháp luật về ĐĐCC cho thấy, ngoài những tiêu chuẩn chung áp dụng cho tất cả các công chức, các nước vẫn sử dụng thêm các hướng dẫn bổ sung đối với từng nhóm hoặc từng ngành nghề cụ thể. Các nước thành viên đặc biệt tập trung các các lĩnh vực như luật pháp, thuế, hải quan cũng như cảnh sát, quốc phòng.
Nội dung quy tắc ứng xử mẫu của công chức cần làm rõ các quy định về ứng xử theo các nhóm quan hệ trong hoạt động công vụ và phục vụ hoạt động công vụ bao gồm: (1) Các quy định về ứng xử của công chức nơi công sở; (2) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ với cấp trên, cấp dưới và đồng nghiệp; (3) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ giải quyết công việc với công dân, tổ chức của công dân; (4) Các quy định về ứng xử của công chức trong quan hệ xã hội.
2.3. Hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan đến đạo đức công chức
Pháp luật về ĐĐCC là một bộ phận của hệ thống pháp luật về công chức, công vụ, một bộ phận của pháp luật công. Vì vậy, trên thực tế bên cạnh các VBQPPL quy định và điều chỉnh trực tiếp về ĐĐCC thì còn rất nhiều VBQPPL khác cũng gián tiếp điều chỉnh về vấn đề này như đã phân tích ở trên. Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của pháp luật về ĐĐCC, thì bên cạnh việc nghiên cứu ban hành Luật Đạo đức công chức, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan tới ĐĐCC, tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc xây dựng đội ngũ công chức vừa hồng vừa chuyên đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Trong đó, nghiên cứu hoàn thiện các quy định liên quan tới ĐĐCC trong Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật Cán bộ, công chức, các văn bản luật này được coi là những yếu tố rất cơ bản của thể chế về công chức, công vụ. Tiêu chuẩn ĐĐCC như “cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư”, công chức là “công bộc” của nhân dân được ghi nhận và bảo đảm thực hiện trên thực tế thông qua việc xây dựng và tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và các quy định về công chức, công vụ một cách đồng bộ. Vì vậy cần nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan tới ĐĐCC với những nội dung chủ yếu sau:
Thứ nhất, đối với các quy định liên quan tới ĐĐCC trong Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành về vấn đề quà biếu, nhận quà biếu và kê khai thu nhập.
Trên cơ sở quy định mang tính nguyên tắc chung về quà biếu và nhận quà biếu tại Điều 40 Luật Phòng, chống tham nhũng, các quy định về quà biếu và nhận quà biếu đã được quy định trong Quy chế về việc tặng quà, nhận quà tặng và nộp lại quà tặng của cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức ban hành theo Quyết định số 64/2007/QĐ-TTg, các quy định đối với công chức cần thiết được kế thừa và phát triển nhằm bảo đảm tính liêm chính là một trong những chuẩn mực đạo đức hết sức quan trọng trong hoạt động công vụ của công chức.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí về trách nhiệm và ý thức trong sử dụng tài sản, công sản. Bảo đảm tính đồng bộ trong các quy định về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Nghiên cứu xây dựng các quy chế quy định về việc chi tiêu theo dự toán đang còn nhiều bất cập dẫn tới vi phạm về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí của công chức trong thi hành nhiệm vụ, công vụ.
Việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công chức thực hiện đức tính “cần, kiệm” là một trong những chuẩn mực đạo đức hết sức quan trọng đối với công chức.
Thứ ba, trên cơ sở các quy định của Luật Cán bộ, công chức tiếp tục hoàn thiện các quy định của Luật theo đúng yêu cầu xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020. Luật Đạo đức công chức sẽ đảm bảo tính khả thi khi nội dung các quy định về ĐĐCC phù hợp và tương thích với các quy định về tiêu chuẩn tuyển dụng, sử dụng, quản lý, đánh giá công chức trong Luật Cán bộ, công chức một cách đồng bộ. Nghiên cứu hoàn thiện các quy định về công chức tập trung vào các vấn đề sau:
Một là, xây dựng, bổ sung và hoàn thiện các VBQPPL về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của công chức, kể cả công chức lãnh đạo, quản lý gắn với vị trí việc làm. Việc tuyển dụng và bố trí công việc đối với công chức theo vị trí việc làm sẽ là cơ sở để cơ quan sử dụng, quản lý công chức có căn cứ đánh giá một cách chính xác, khách quan, công bằng đối với công chức.
Hai là, tiếp tục hoàn thiện và cụ thể hóa các quy định của Luật Cán bộ, công chức về tuyển dụng, bố trí, phân công nhiệm vụ phù hợp với năng lực, sở trường của công chức được trúng tuyển. Cụ thể hóa các quy định về thi tuyển công chức theo nguyên tắc cạnh tranh, thi tuyển cạnh tranh để bổ nhiệm vào các vị trí lãnh đạo, quản lý từ cấp vụ trưởng và tương đương (ở trung ương), giám đốc sở và tương đương (địa phương).
Ba là, hoàn thiện các quy định của pháp luật về đánh giá công chức trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, quy định cụ thể việc bãi miễn những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với nhân dân. Quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của công chức tương ứng với trách nhiệm và có chế tài nghiêm đối với hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm ĐĐCC.
Bốn là, nghiên cứu bổ sung các quy định cụ thể về hoạt động công vụ trong đó quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của công chức trong hoạt động công vụ. Luật Cán bộ, công chức hiện hành chỉ có khoảng 10% các điều luật quy định về hoạt động công vụ. Đây được coi là một trong những cơ sở quan trọng đối với việc đánh giá ĐĐCC. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về ĐĐCC không thể tách rời với việc đề xuất các giải pháp đồng bộ để hoàn thiện các quy định của pháp luật có liên quan tới ĐĐCC ở nước ta giai đoạn hiện nay.
Đoàn Thị Ngọc Hải – Sở Tư pháp tỉnh Ninh Bình
