22/10/2014

Quốc tịch (Nationality) là vấn đề mang ý nghĩa chính trị, pháp lý hết sức sâu sắc, thể hiện quan hệ gắn bó giữa Nhà nước và công dân, làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của công dân đối với Nhà nước và quyền, trách nhiệm của Nhà nước đối với công dân. Để xác định quốc tịch, các nước trên thế giới đều ban hành Luật Quốc tịch (Nationality Law/ Nationality Act) làm cơ sở pháp lý xác định quốc tịch của công dân mình. Đối với Việt Nam, ngay từ ngày mới giành được độc lập, ngày 20/10/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 53/SL quy định về quốc tịch và trong suốt quá trình xây dựng đất nước, Nhà nước Việt Nam đã ba lần xây dựng và sửa đổi Luật Quốc tịch (Law on Vietnamese Nationality) vào năm 1988, 1998 và 2008. Luật Quốc tịch năm 2008 có nhiều quy định mới so với pháp luật về quốc tịch trước đây, trong đó có chế định đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam. Bài viết này giới thiệu về một số vấn đề liên quan tới chế định đăng ký giữ quốc tịch theo Luật Quốc tịch Việt Nam, đồng thời nêu một số ý kiến nhằm đảm bảo tính khả thi của chế định này.

1. Theo pháp luật về quốc tịch của các nước trên thế giới thì vấn đề quốc tịch được xác định theo hai nguyên tắc cơ bản: Nguyên tắc quốc tịch triệt để hoặc nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu. Các nước thực hiện theo nguyên tắc quốc tịch triệt để chỉ công nhận một quốc tịch và được quy định rất chặt chẽ, nhiều nước quy định khi công dân của họ nhập quốc tịch nước khác thì mặc nhiên mất quốc tịch gốc (Trung Quốc, Nhật Bản, Cộng hòa Liên bang Đức, Thụy Điển, Hàn Quốc…)(1) hoặc muốn nhập quốc tịch nước họ phải thôi quốc tịch nước gốc (Cộng hòa Séc, Lào…)(2). Các nước thực hiện theo nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu thực hiện quốc tịch thực tế, có những nước công khai thừa nhận nhiều quốc tịch (Bỉ, Canađa, Úc…)(3), có những nước mặc dù không công khai thừa nhận nhiều quốc tịch, nhưng cũng không cấm công dân được có hai hoặc nhiều quốc tịch (Pháp, Mỹ…)(4).

Từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay, pháp luật về quốc tịch Việt Nam tuân thủ nguyên tắc một quốc tịch. Điều 4 Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945 quy định những người Việt Nam đã vào dân Pháp sẽ coi là công dân Việt Nam và phải đến Phòng Hộ tịch Tòa Thị chính khai bỏ quốc tịch Pháp(5). Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1988 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam” (Điều 3), Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 cũng khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam” (Điều 3) và Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 tiếp tục khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam, trừ trường hợp Luật này có quy định khác” (Điều 4). Tuy nhiên, do biến động lịch sử, nhất là Việt Nam trải qua hai cuộc chiến tranh trường kỳ, giành độc lập, người Việt Nam ra nước ngoài sinh sống với số lượng khá lớn. Theo số liệu của Ủy ban người Việt Nam ở nước ngoài, hiện có khoảng 4,5 triệu người Việt Nam định cư ở gần 100 nước trên thế giới, tập trung ở các nước Mỹ, Úc, Pháp, Đức… Một số lượng lớn người Việt Nam định cư ở nước ngoài đã nhập quốc tịch nước ngoài, nhưng do nhiều nước không bắt buộc người nước ngoài xin nhập quốc tịch phải thôi quốc tịch gốc và bản thân họ không xin thôi quốc tịch Việt Nam, nên họ vẫn có quốc tịch Việt Nam. Vì vậy, nguyên tắc một quốc tịch được quy định tại pháp luật về quốc tịch Việt Nam không được thực hiện một cách triệt để.

Để giải quyết rõ ràng tình trạng hai quốc tịch đối với một bộ phận người Việt Nam định cư ở nước ngoài, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 quy định: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà chưa mất quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật Việt Nam trước ngày Luật này có hiệu lực thì vẫn còn có quốc tịch Việt Nam và trong thời hạn 5 năm, kể từ ngày Luật này có hiệu lực, phải đăng ký với cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài để giữ quốc tịch Việt Nam. Chính phủ quy định trình tự, thủ tục đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam” (khoản 2 Điều 13). Đây là quy định mới so với Luật Quốc tịch năm 1988 và Luật Quốc tịch năm 1998. Quy định này là chế định mềm dẻo, nhằm công nhận người Việt Nam định cư ở nước ngoài vẫn được giữ quốc tịch Việt Nam khi đã nhập quốc tịch nước ngoài, nhưng chưa làm thủ tục thôi quốc tịch Việt Nam. Mục đích của quy định đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam nhằm giải quyết rõ ràng về quốc tịch, qua đó xác định chế độ pháp lý đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tạo cơ sở để Nhà nước xây dựng, hoạch định và thực hiện các chính sách, nhằm tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo pháp luật, đồng thời tạo điều kiện cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài có thể đóng góp tốt nhất cho sự phát triển đất nước theo Nghị quyết số 36/NQ-TW ngày 26/3/2004 của Bộ Chính trị về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài(6) và tinh thần của Hiến pháp năm 2013(7).

Về thời hạn đăng ký giữ quốc tịch, Luật Quốc tịch quy định trong thời hạn 5 năm, người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa mất quốc tịch Việt Nam phải đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam tại cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài nhằm tạo điều kiện cho họ có đủ thời gian suy nghĩ, cân nhắc, lựa chọn việc giữ quốc tịch Việt Nam phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của mình. Theo khoản 3 Điều 26 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008, nếu hết thời hạn đăng ký giữ quốc tịch thì bị mất quốc tịch Việt Nam. Khoản 2 Điều 18 của Nghị định số 78/2009/NĐ-CP ngày 22/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam đã quy định cụ thể thời hạn đăng ký giữ quốc tịch từ ngày 01/7/2009 (ngày Luật có hiệu lực) đến hết ngày 01/7/2014. Trong thời hạn từ ngày 01/7/2009 đến hết ngày 01/7/2014, người Việt Nam định cư ở nước ngoài còn quốc tịch Việt Nam mà không đăng ký giữ quốc tịch đương nhiên bị mất quốc tịch Việt Nam. Sau ngày 01/7/2014, những người này muốn có quốc tịch Việt Nam thì phải làm thủ tục xin trở lại quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật về quốc tịch.

Với mục đích tạo điều kiện thuận lợi cho việc đăng ký giữ quốc tịch, Nghị định số 78/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định trình tự, thủ tục đăng ký giữ quốc tịch đơn giản và giao cơ quan đại diện Việt Nam thường trú hoặc kiêm nhiệm tại nước nơi người người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang có quốc tịch hoặc đang thường trú thực hiện việc đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam. Người có nguyện vọng đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam chỉ cần nộp tờ khai cùng giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam quy định tại Điều 11 của Luật Quốc tịch Việt Nam sẽ được cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài tiếp nhận và cấp giấy tờ xác nhận người đó đã đăng ký giữ quốc tịch. Trường hợp người đăng ký giữ quốc tịch có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam sẽ được cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài ghi vào số đăng ký quốc tịch là người đó có quốc tịch Việt Nam; trường hợp không đủ giấy tờ chứng minh có quốc tịch Việt Nam sẽ được cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài phối hợp với các cơ quan liên quan ở trong nước xác minh làm rõ.

2. Sau khi Luật Quốc tịch năm 2008 được ban hành, các bộ, ngành hữu quan đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam để thống nhất thực hiện. Bộ Ngoại giao đã chỉ đạo các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài tiến hành tuyên truyền, vận động bằng nhiều hình thức để cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận thức đầy đủ về ý nghĩa, tầm quan trọng của việc đăng ký giữ quốc tịch.

Luật Quốc tịch năm 2008 ban hành, được dư luận trong và ngoài nước hoan nghênh, vì đây là một luật tiến bộ. Chế định đăng ký giữ quốc tịch là một chế định mới nhằm pháp lý hóa đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước đối với cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Tuy nhiên, qua 5 năm thực hiện, thực tiễn cho thấy các quy định liên quan đến chế định đăng ký giữ quốc tịch vẫn còn bất cập, nên ảnh hưởng đến kết quả thực hiện, cụ thể:

Thứ nhất, đối tượng đăng ký giữ quốc tịch quy định tại khoản 2 Điều 13 của Luật Quốc tịch là người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà chưa mất quốc tịch Việt Nam còn quá chung chung, cần phân loại cụ thể để cộng đồng người Việt Nam định cư ở nước ngoài nhận thức được sự cần thiết và ý nghĩa quan trọng của việc đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam.

Thứ hai, theo quy định, người Việt Nam định cư ở nước ngoài tính đến ngày 01/7/2009, ngày Luật Quốc tịch năm 2008 có hiệu lực, mà vẫn còn quốc tịch Việt Nam thì mới được đăng ký giữ quốc tịch. Như vậy, những người Việt Nam ra định cư ở nước ngoài sau ngày 01/7/2009 không được áp dụng quy định này và sau một thời gian nhất định sẽ có một số lượng lớn người Việt Nam định cư ở nước ngoài không làm thủ tục đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam. Với quy định này, cơ quan chức năng Việt Nam không nắm được cụ thể về tình hình, số liệu người Việt Nam định cư ở nước ngoài và như vậy mục tiêu đặt ra khi ban hành quy định về đăng ký giữ quốc tịch không đạt được.

Thứ ba, người Việt Nam định cư ở nước ngoài muốn được giữ quốc tịch Việt Nam phải có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam theo Điều 11 của Luật Quốc tịch Việt Nam, tức là phải có một trong các giấy tờ sau: Giấy khai sinh; giấy chứng minh nhân dân; hộ chiếu Việt Nam; quyết định cho nhập quốc tịch Việt Nam; quyết định cho trở lại quốc tịch Việt Nam; quyết định công nhận việc nuôi con nuôi đối với trẻ em là người nước ngoài; quyết định cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Điều kiện này trùng với điều kiện được cấp hộ chiếu Việt Nam tại cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài. Vì vậy, đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài khi có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam, họ sẽ đến cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài đề nghị được cấp hộ chiếu Việt Nam chứ không đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam.

Thứ tư, theo quy định, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đến đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam được cấp giấy xác nhận việc người đó đến đăng ký giữ quốc tịch. Tuy nhiên, giấy xác nhận này không có giá trị chứng minh quốc tịch Việt Nam và cũng không phải là cơ sở để được ưu đãi khi về nước đầu tư, mua nhà hoặc cấp phát các loại giấy tờ khác. Vì vậy, mặc dù thủ tục đăng ký giữ quốc tịch quy định rất đơn giản, chỉ cần có tờ khai kèm theo giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam, nhưng không khuyến khích người Việt Nam định cư ở nước ngoài đến làm thủ tục đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam.

Thứ năm, theo quy định, trong thời hạn 5 năm người Việt Nam định cư ở nước ngoài phải đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam, hết thời hạn đăng ký sẽ bị mất quốc tịch Việt Nam. Quy định này nhằm giải quyết những vấn đề tồn đọng về quốc tịch nhưng không lường được tính hiệu quả và hậu quả sau 5 năm thực hiện sẽ có một số lượng lớn người Việt Nam định cư ở nước ngoài lâm vào tình trạng không quốc tịch.

Do những bất cập nêu trên, qua 05 năm thực hiện, theo số liệu của Bộ Ngoại giao, tính đến ngày 31/12/2013 mới có hơn 6.000 người đến các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài làm thủ tục đăng ký giữ quốc tịch, đặc biệt ở các nước có đông người Việt Nam định cư thì tỷ lệ đăng ký giữ quốc tịch rất thấp như ở Mỹ chỉ có gần 700 người, Úc gần 800 người. Tỷ lệ người đăng ký giữ quốc tịch so với số lượng 4,5 triệu người Việt Nam định cư ở nước ngoài là rất thấp.

3. Để tháo gỡ những bất cập của Luật Quốc tịch năm 2008 về vấn đề đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam, đồng thời tạo điều kiện thực hiện tốt Nghị quyết số 36/NQ-TW ngày 26/3/2004 của Bộ Chính trị về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài, tại kỳ họp thứ 7, khoá XIII, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008. Nội dung sửa đổi, bổ sung lần này chỉ tập trung vào những vấn đề liên quan đến việc đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam(8) và bãi bỏ quy định không đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam sẽ đương nhiên mất quốc tịch Việt Nam(9).

So với Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008, thì đối tượng đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam được quy định cụ thể chỉ là người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa mất quốc tịch Việt Nam mà không có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam mới đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam và người Việt Nam định cư ở nước ngoài sau ngày 01/7/2009 (ngày Luật Quốc tịch có hiệu lực) không phải đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam. Luật sửa đổi, bổ sung không quy định thời hạn phải đăng ký giữ quốc tịch đã giải quyết được tình trạng sẽ có một số lượng lớn người Việt Nam định cư ở nước ngoài bị mất quốc tịch Việt Nam do không đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam; đồng thời quy định người Việt Nam định cư ở nước ngoài đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam sẽ được cấp hộ chiếu Việt Nam. Quy định này nhằm khuyến khích người Việt Nam định cư ở nước ngoài đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam, đảm bảo quyền lợi của người đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 đã tập trung giải quyết những vấn đề bất cập của Luật Quốc tịch năm 2008. Tuy nhiên, để đảm bảo tính khả thi của các quy định này, có một số quy định pháp luật cần phải được hướng dẫn cụ thể:

Thứ nhất, về đối tượng đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam được quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch thì chỉ là những người chưa mất quốc tịch Việt Nam mà không có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam. Như vậy, về bản chất số người này chưa có đủ cơ sở để xác định họ có quốc tịch Việt Nam và đòi hỏi cơ quan chức năng phải có biện pháp cụ thể để xác định quốc tịch của họ như quy định qua các loại giấy tờ để xác định quốc tịch, trách nhiệm của các cơ quan trong việc xác minh về nhân thân của người đăng ký giữ quốc tịch để xác lập về quốc tịch.

Thứ hai, hộ chiếu Việt Nam chỉ được cấp cho công dân Việt Nam, những trường hợp đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam, nhưng chưa được xác định có quốc tịch Việt Nam, thì chưa được cấp hộ chiếu Việt Nam. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Quốc tịch quy định đăng ký để được xác định có quốc tịch Việt Nam và cấp hộ chiếu Việt Nam là nhằm gắn kết giữa việc đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam với việc cấp hộ chiếu Việt Nam, đồng thời quy định rõ quyền lợi của người đăng ký giữ quốc tịch. Tuy nhiên, để tránh tình trạng hiểu nhầm, cần phải quy định rõ hộ chiếu Việt Nam chỉ cấp cho những trường hợp đã xác định rõ có quốc tịch Việt Nam.

Thứ ba, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch bỏ quy định về thời hạn đăng ký giữ quốc tịch đã tháo gỡ được áp lực về việc mất quốc tịch Việt Nam do không đăng ký giữ quốc tịch của người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Vì vậy, các cơ quan chức năng và đặc biệt là cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài phải làm tốt công tác tuyên truyền để người Việt Nam định cư ở nước ngoài hiểu và thực hiện nghiêm chỉnh chính sách của Đảng và Nhà nước

Tài liệu tham khảo:

(1). Ví dụ, Luật Quốc tịch Đức (Germany Nationality Act) quy định về vấn đề này tại Điều 17 và Điều 25.

(2). Ví dụ, Luật Quốc tịch Lào (Law on Lao Nationality 2004) quy định về vấn đề này tại Điều 14, khoản 9: “Article 14.9: Foreign citizens or apatrid individuals may acquire Lao nationality upon request if: They agree to relinquish their previous nationality (unless they have no nationality)”.

Tạm dịch: Công dân nước ngoài hoặc các cá nhân không có quốc tịch có thể được nhập quốc tịch Lào theo yêu cầu nếu: Họ đồng ý từ bỏ quốc tịch trước đó của họ (nếu như họ có quốc tịch).

(3). Ví dụ, Đạo luật Quốc tịch Úc (Australian Citizenship Act 2007) quy định về vấn đề hai quốc tịch (dual citizenship) tại Mục 21 và 27.

Websitecủa Chính phủ Úc về vấn đề này: http://www.citizenship.gov.au/current/dual_citizenship/

(4). Chẳng hạn ở Mỹ, Mục 101 (22) của Đạo luật Nhập cư và Quốc tịch Mỹ (INA) cho rằng thuật ngữ “Công dân Hoa Kỳ” có nghĩa là (A) một công dân của Hoa Kỳ, hoặc (B) một người, mặc dù không phải là công dân Hoa Kỳ, nhưng thể hiện lòng trung thành bền vững đối với Hoa Kỳ.

(5). Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số 53 ngày 20/10/1945, Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa quy định:“Kể từ ngày ban hành Sắc lệnh này, những người Việt Nam đã vào dân Pháp, sẽ coi là công dân Việt Nam. Những người ấy phải đến khai bỏ quốc tịch Pháp ở Phòng Hộ tịch Toà Thị chính của một trong những thành phố sau này: Hà Nội, Hải Phòng, Vinh, Huế, Nha Trang, Sài Gòn, Biên Hoà hay ở một trong những nơi mà Uỷ ban Bắc bộ, Trung bộ hay Nam bộ sẽ định sau.

Cha hoặc mẹ sẽ khai thay cho các con vị thành niên.

Những người nào không ra khai sẽ mất quyền bầu cử và ứng cử” (Điều thứ 4).

(6). Nghị quyết số 36/NQ-TW ngày 26/3/2004 của Bộ Chính trị về công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoàinêu rõ:“Nhà nước tạo mọi điều kiện thuận lợi và hỗ trợ đồng bào ổn định cuộc sống, yên tâm làm ăn sinh sống, hội nhập vào đời sống xã hội nước sở tại, đồng thời duy trì quan hệ gắn bó với quê hương, đất nước” và “giải quyết nhanh chóng, thỏa đáng yêu cầu của người Việt Nam ở nước ngoài liên quan đến vấn đề quốc tịch” (Chương III, Điều 1).

(7). Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam quy định về quyền quốc tịch tại Điều 17 và khẳng định việc đảm bảo quyền lợi của người Việt Nam định cư tại nước ngoài ở Điều 18.

(8). Khoản 2 Điều 13 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008: Người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà chưa mất quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật Việt Nam trước ngày Luật này có hiệu lực thì vẫn còn quốc tịch Việt Nam.

Người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa mất quốc tịch Việt Nam mà không có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam theo quy định tại Điều 11 của Luật này thì đăng ký với cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài để được xác định có quốc tịch Việt Nam và cấp hộ chiếu Việt Nam.

(9). Khoản 3 Điều 26 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 về căn cứ mất quốc tịch Việt Nam: Không đăng ký giữ quốc tịch Việt Nam theo quy định tại khoản 2 Điều 13 của Luật này.

Nguyễn Thị Thùy Linh *& Phạm Hoàng Linh**