26/11/2015

1. Một số quy định về thu hồi tài sản trong Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng[1]

Chế định thu hồi tài sản tham nhũng được quy định tại Chương V của Công ước từ Điều 51 đến Điều 59[2]. Các điều khoản này quy định về vấn đề thu hồi tài sản tham nhũng và hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng, bao gồm 03 nhóm quy định chính: Thứ nhất, nhóm những quy định chung mang tính chất nguyên tắc về thu hồi tài sản tham nhũng; Thứ hai, nhóm những quy định chung về phòng ngừa, phát hiện việc chuyển tài sản tham nhũng; Thứ ba, nhóm những quy định chung về các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp, cơ chế và điều kiện hợp tác quốc tế trong tịch thu, trả lại và định đoạt tài sản tham nhũng.

1.1. Phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do phạm tội mà có

Điều 52 của Công ước yêu cầu các quốc gia cần áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm yêu cầu các tổ chức tài chính tăng cường nhận dạng, kiểm soát kỹ các tài khoản đáng ngờ, nhân danh hoặc có liên quan đến những cá nhân đang hoặc đã giữ các chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước hoặc những người có liên quan của họ. Yêu cầu của Điều này dẫn đến yêu cầu về lập pháp đó là các quốc gia phải xem xét thiết lập hệ thống công khai tài chính đối với nhóm công chức nhất định, trong đó có việc yêu cầu công chức báo cáo về sự liên quan của mình đối với tài khoản ở nước ngoài, các biện pháp công khai tài chính phải bao gồm chế tài đối với hành vi không chấp hành; cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin liên quan với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, khiếu kiện và thu hồi tài sản có được do phạm các tội tham nhũng; có cơ chế yêu cầu các công chức có lợi ích hoặc chịu trách nhiệm kiểm soát một tài khoản đó, duy trì hồ sơ thích hợp liên quan đến các khoản đó và quy định chế tài đối với việc không thực hiện các yêu cầunày.

Điều 52 yêu cầu các quốc gia thành viên của Công ước phải đảm bảo các cơ chế thực thi đó là: (1) Yêu cầu xác minh danh tính khách hàng; (2) Xác định chủ sở hữu hưởng lợi từ các tài khoản có giá trị cao; (3) Tăng cường giám sát đối với các tài khoản được nắm giữ bởi những đối tượng có liên quan đến thực hiện các chức năng công; (4) Yêu cầu về giám sát tăng cường đối với cả tổ chức tài chính trong nước; (5) Yêu cầu về lưu giữ hồ sơ; (6) Ngăn chặn việc thành lập và thiết lập mối quan hệ trao đổi thông tin với các ngân hàng vỏ bọc; (7) Hệ thống công khai tài chính đối với các công chức.

1.2. Các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp

Theo Điều 53 của Công ước, có 03 biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp, cụ thể như sau:

Thứ nhất, cho phép quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án để xác định quyền hay quyền sở hữu đối với tài sản có được qua việc thực hiện các tội tham nhũng (điểm a)

Với biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp này, các quốc gia thành viên cần phải có một cơ chế pháp lý trong nước cho phép quốc gia thành viên khác được khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án của nước mình để thu hồi tài sản của họ hoặc phải có cơ chế cho phép quốc gia thành viên khác can thiệp hoặc tham gia, có mặt trong quá trình tố tụng trong nước mà mình đang tiến hành để xem xét vụ kiện yêu cầu bồi thường của các quốc gia thành viên đó. Thuận lợi của việc truy tố bị án dân sự bao gồm khả năng quy định trách nhiệm pháp lý trên cơ sở các chuẩn mực dân sự mà không cần có bản án hình sự đối với người sở hữu hay chủ tài sản, và tìm kiếm tài sản trong các trường hợp không có bản án hình sự khi có đủ chứng cứ đáp ứng các chuẩn mực dân sự mà không cần có bản án hình sự đối với người sở hữu hay chủ tài sản, và tìm kiếm tài sản trong các trường hợp không có bản án hình sự khi có đủ chứng cứ đáp ứng các chuẩn mực dân sự cho thấy rằng tài sản là có được một cách phi pháp. Theo đánh giá thực tiễn thực thi cho thấy phương án kiện dân sự để đòi bồi thường, thường là dựa trên tài sản hoặc lỗi khi thực thi pháp luật. Một quốc gia có thể yêu cầu quyền sở hữu đối với tài sản đã bị lấy đi một cách bất hợp pháp hoặc yêu cầu bồi thường cho những thiệt hại đã bị gây ra bởi tham nhũng và những sai trái trong quản lý. Có thể sử dụng biện pháp này khi không thể tiến hành truy tố hình sự (trong trường hợp bị cáo chết hoặc vắng mặt). Việc thực hiện yêu cầu này có liên quan chặt chẽ đến quy định tại khoản 1, Điều 43 của Công ước về việc yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét hợp tác trong điều tra và tố tụng dân sự và hành chính liên quan đến tham nhũng (thông qua tương trợ tư pháp về dân sự)

Thứ hai, cho phép Tòa án của mình yêu cầu người thực hiện tội phạm được quy định trong Công ước này phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác đã chịu thiệt hại từ tội phạm đó (điểm b)

Quy định này yêu cầu các quốc gia thành viên phải thực hiện các biện pháp cần thiết cho phép Tòa án của mình ra lệnh cho người thực hiện tội phạm tham nhũng theo quy định của Công ước phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác đã chịu thiệt hại từ tội phạm đó. Các quốc gia khi thực thi có thể phải rà soát pháp luật hiện hành liên quan đến việc bồi thường thiệt hại cho nạn nhân hoặc các quyết định về bồi thường để xem pháp luật trong nước đã điều chỉnh tình huống này đầy đủ theo yêu cầu của Công ước chưa. Đồng thời, để thực hiện điều này, các quốc gia thành viên phải có cơ chế cho phép các quốc gia thành viên khác được đứng trước tòa và thông báo về các thiệt hại.

Thứ ba, cho phép Tòa án hay cac cơ quan chức năng khác của mình khi ra quyết định tịch thu công nhận quốc gia thành viên có yêu cầu là chủ sở hữu hợp pháp của tài sản có được do phạm tội tham nhũng (điểm c)

Quy định này của Công ước đặt ra yêu cầu đối với các quốc gia thành viên phải có cơ chế cho phép Tòa án hay các cơ quan có thẩm quyền của mình, khi ra quyết định tịch thu, công nhận tuyên bố của quốc gia thành viên khác về vấn đề chủ sở hữu hợp pháp đối với tài sản có được do phạm tội theo quy định của Công ước. Để thực hiện quy định này, các quốc gia cần ra soát pháp luật trong nước về vấn đề tài sản có được do phạm tội để xem đã có cơ chế công nhận các tuyên bố như vậy của các quốc gia khác hay chưa.

Như vậy, có thể thấy rõ, việc thực hiện các biện pháp trên của Công ước có thể yêu cầu phải ban hành hay sửa đổi pháp luật quy định về thủ tục tố tụng dân sự, hành chính hay các quy định về quyền tài phán đặt ra các yêu cầu bắt buộc về nghĩa vụ phải thực hiện các biện pháp lập pháp hoặc các biện pháp khác.

1.3. Cơ chế thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế trong tiến hành tịch thu

Điều 54 của Công ước đòi hỏi các quốc gia thành viên phải quy định các thủ tục cần thiết để đảm bảo việc tịch thu tài sản tham nhũng ở nước ngoài cũng như việc có thể áp dụng các biện pháp tạm thời nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành thủ tục tịch thu hoặc có những biện pháp phòng ngừa thông qua hợp tác quốc tế trong việc tịch thu, theo đó các quốc gia thành viên phải cung cấp tương trợ tư pháp liên quan đến tài sản tham nhũng có được bằng cách: (i) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền công nhận hiệu lực thi hành đối với lệnh tịch thu do Tòa án của quốc gia thành viên khác đưa ra; (ii) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền, trong phạm vi quyền tài phán, ra lệnh tịch thu tài sản có nguồn gốc nước ngoài theo phán quyết đối với tội rửa tiền hoặc các tội phạm khác thuộc thẩm quyền xét xử của cơ quan này hoặc theo các thủ tục khác được quy định trong pháp luật nước mình; (iii) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền phong tỏa hoặc tạm giữ tài sản dựa trên một lệnh phong tỏa hoặc tạm giữ được ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên có yêu cầu đối với tài sản thuộc diện phải tịch thu; (iv) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền của mình phong tỏa hoặc tạm giữ tài sản khi có yêu cầu trong trường hợp có đủ căn cứ để thực hiện những hành động như vậy đối với tài sản bị tịch thu; (v) Tịch thu không kết án hình sự.

1.4. Trả lại và xử lý tài sản

Điều 57 Công ước quy định về việc xử lý tài sản bị tịch thu. Theo khoản 1 Điều 57 của Công ước, việc xử lý tài sản có liên quan đến tội phạm tham nhũng đã bị tịch thu theo Điều 31 hoặc Điều 55, bao gồm cả việc trả lại chủ sở hữu hợp pháp, sẽ do quốc gia thành viên đã tiến hành tịch thu tài sản đó thực hiện theo quy định của Công ước và pháp luật quốc gia đó.

Khoản 2 Điều 57 của Công ước quy định các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp lập pháp hoặc các biện pháp cần thiết khác để cho phép cơ quan có thẩm quyền của mình trả lại tài sản bị tịch thu khi hành động theo yêu cầu của quốc gia thành viên khác.

Việc trả lại tài sản cho nước gốc theo quy định tại Điều 57 của Công ước là một vấn đề rất nhạy cảm và phức tạp xét trên nhiều khía cạnh: Kỹ thuật, kinh tế, chính tri, xã hội…Vì vậy, Công ước khuyến nghị các quốc gia thành viên dành “sự quan tâm đặc biệt” nhằm đi đến các thỏa thuận hoặc dàn xếp đối với từng vụ việc cụ thể để đưa ra quyết định xử lý cuối cùng đối với tài sản bị tịch thu.

1.5. Hợp tác đặc biệt giữa các quốc gia thành viên

Điều 56 của Công ước quy định các quốc gia thành viên phải nỗ lực để có thể chuyển cho quốc gia thành viên khác thông tin về tài sản có được do phạm tội theo quy định trong Công ước mà không cần phải có đề nghị trước, đồng thời quốc gia thành viên phải hợp tác với nhau để phòng chống việc chuyển tài sản do phạm các tội tham nhũng và tăng cường việc thu hồi các tài sản này. Để đạt được mục đích này, các quốc gia thành viên phải xem xét việc thành lập một đơn vị tài chính chịu trách nhiệm nhận, phân tích và chuyển cho các cơ quan có thẩm quyền báo cáo về các giao dịch tài chính đáng ngờ (Điều 58). Điều 59 Chương V quy định: “Các quốc gia thành viên phải xem xét việc ký kết các thỏa thuận hoặc dàn xếp song phương hoặc đa phương nhằm nâng cao hiệu quả của hợp tác quốc tế theo quy định tại Chương này của Công ước”.

2. Thực trạng thu hồi tài sản tham nhũng ở Việt Nam thời gian qua

Những đối tượng phạm tội tham nhũng thường là những người có chức vụ, vì thế số tiền/tài sản do tham nhũng khá lớn. Tài sản do tham nhũng mà có thực chất là tiền của Nhà nước, của nhân dân, vì vậy, ngoài việc xử lý nghiêm đối với tội phạm tham nhũng thì vấn đề thu hồi tài sản tham nhũng, tránh thất thoát cho Nhà nước cũng là vấn đề rất quan trọng.

Năm 2011, hậu quả do hành vi tham nhũng gây ra có tổng giá trị lên đến trên 11 ngàn tỷ đồng, tuy nhiên việc thu hồi đạt tỉ lệ rất thấp: 300 tỉ đồng (đạt 2,6%). Con số này thực sự đáng lo ngại[3]. Theo Báo cáo Công tác phòng, chống tham nhũng năm 2014 của Chính phủ trình Quốc hội trong Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII, qua thanh tra, cơ quan có thẩm quyền đã phát hiện 54 vụ tham nhũng với số tiền 68,5 tỷ đồng, đã thu hồi được 46,9 tỷ đồng, đạt 68,5% tăng 18,3% so với năm 2013. Lực lượng cảnh sát điều tra các cấp đã thụ lý 415 vụ án về tham nhũng với số tiền thiệt hại trên 6.740 tỷ đồng, đã thu hồi nộp ngân sách nhà nước trên 1.500 tỷ đồng, đạt 22,3% tăng 14,1% so với năm 2013[4]. Số liệu thống kê cho thấy, tỷ lệ thu hồi tham nhũng trên tổng số tài sản bị chiếm đoạt do hành vi tham nhũng gây ra còn chưa đáp ứng yêu cầu. Một số trường hợp cụ thể dưới đây là minh chứng tiêu biểu[5]:

(i) Trường hợpcủa Nguyễn Đức Kiên (“bầu” Kiên), theo bản án ngày 15/12/2014 của TAND tối cao và Bản án ngày 9/6/2014 của TAND TP Hà Nội, tổng số tiền phải thu hồi là trên 100,146 tỷ đồng. Tuy nhiên, đến nay mới thi hành được trên 21,111 tỷ đồng. Số tiền còn phải thi hành để truy nộp ngân sách Nhà nước là trên 78,934 tỷ đồng.

(ii) Trường hợp của Huỳnh Thị Huyền Như, theo bản án ngày 7/1/2015 của Tòa phúc thẩm TAND Tối cao tại TP HCM thì Huỳnh Thị Huyền Như phải thi hành tổng số tiền là gần 14 nghìn tỷ đồng. Trong đó, thu hồi cho ngân sách nhà nước trên 11.083,726 tỷ đồng, kết quả đã thi hành được trên 162,672 tỷ đồng, số tiền còn phải thi hành là 10.921,53 tỷ đồng; Thu hồi cho tổ chức, cá nhân (ba ngân hàng, bốn tổ chức, ba cá nhân) với tổng số tiền phải thi hành là trên 2.907,858 tỷ đồng, trong đó đã ra quyết định thi hành án trên 2.668,780 tỷ đồng. Kết quả, mới thi hành được 15 tỷ đồng.

(iii) Trường hợp Công ty đầu tư tài chính II (Vũ Quốc Hảo), Cục Thi hành án dân sự TP HCM đang tổ chức thi hành bốn bản án của Tòa phúc thẩm TAND Tối cao tại TP HCM, tổng số tiền phải thi hành là hơn 621,815 tỷ đồng. Trong đó, thu hồi cho ngân sách nhà nước tổng số tiền phải thi hành là trên 983 triệu đồng. Kết quả, đã thi hành trên 44 triệu đồng, số tiền còn phải thi hành là hơn 939 triệu đồng; Thu hồi cho tổ chức tổng số tiền phải thi hành là 620,831 tỷ đồng. Kết quả, đã thi hành được trên 69,231 tỷ đồng.

(iv) Trường hợpNgân hàng phát triển Đắk Lắk (Vũ Việt Hùng), theo bản án hình sự sơ thẩm ngày 11-13/3/2014 của TAND tỉnh Đắk Nông, bản án hình sự phúc thẩm số ngày 29/9/2014 của Toà phúc thẩm TAND tối cao tại Đà Nẵng, tổng số tiền các đương sự phải thi hành là 962,574 tỷ đồng. Trong đó, thu hồi cho ngân sách nhà nước tổng số tiền phải thi hành là trên 20,910 tỷ đồng. Kết quả, đã thi hành được trên 4,644 tỷ đồng, số tiền còn phải thi hành là 17,263 tỷ đồng và sung công năm căn nhà của Vũ Việt Hùng. Trả lại tài sản cho tổ chức, cá nhân, tổng số tiền phải thi hành là 581,638 tỷ đồng. Kết quả, đã thi hành được 56,638 tỷ đồng.

Thực trạng trên xuất phát từ một số nguyên nhân sau:

Một là, hiệu quả thi hành luật còn thấp. Mặc dù đối chiếu với Công ước của Liên Hợp Quốc về chống tham nhũng, Việt Nam đã ban hành rất nhiều văn bản pháp luật có liên quan như: Luật Tương trợ tư pháp, Luật Phòng, chống tham nhũng, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Thi hành án hình sự…Các văn bản pháp luật này tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi tài sản tham nhũng, tuy nhiên, hiệu quả thi hành các văn bản pháp luật này chưa cao. Vì vậy, số lượng tiền, tài sản bị thất thoát, bị chiếm đoạt trong các vụ việc, vụ án tham nhũng là rất lớn, tỷ lệ thu hồi còn rất nhỏ.

Hai là, một trong những nguyên nhân của việc thu hồi tài sản tham nhũng còn gặp nhiều khó khăn là vì chỉ có thể thực hiện các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng khi có bản án hình sự của Tòa án. Trong khi quá trình điều tra, truy tố, xét xử là một quá trình kéo dài cùng với việc chưa kiểm soát được tài sản, thu nhập của xã hội cũng là “kẽ hở” để tài sản có nguồn gốc tham nhũng dễ dàng bị tẩu tán, không thể thu hồi được.

Ba là, qua thực tiễn đấu tranh phòng, chống tham nhũng cho thấy, đa số các tội phạm tham nhũng là tội phạm có tổ chức. Người phạm tội thường là người có chức vụ, có trình độ chuyên môn cao, vì vậy, việc phạm tội có sự chuẩn bị kỹ càng, thủ đoạn và che dấu tội phạm tinh vi…

Bốn là, các biện pháp ngăn chặn trong giải quyết cac vụ án tham nhũng được áp dụng theo các căn cứ có thẩm quyền chung, không có biện pháp căn cứ riêng; thiếu các biện pháp, thông tin xác minh tài sản hoặc việc áp dụng các biện pháp phong tỏa, kê biên hoặc truy nguyên nguồn gốc tài sản, thu nhập của bị can, bị cáo và các đối tượng có liên quan không được thực hiện một cách kịp thời. Nhiều trường hợp khi phát hiện ra thì tài sản đã bị tẩu tán, chuyển dịch, thậm chí ra nước ngoài khiếu cho quá trình xử lý, thu hồi tài sản không hiệu quả.

Năm là, quá trình xử lý tin báo, tố giác tội phạm thiếu chặt chẽ, trong nhiều trường hợp để tin quá hạn lâu mà không được xử lý đã tạo điều kiện cho tội phạm tham nhũng cố tình che dấu hành vi, tẩu tán tài sản…Điều này dần khiến cho người dân “thờ ơ” với việc tố giác tội phạm tham nhũng

3. Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả hoạt động thu hồi tài sản tham nhũng ở Việt Nam

Thu hồi tài sản tham nhũng và tịch thu tài sản do tham nhũng mà có là hoạt động quan trọng và là thước đo hiệu quả của công tác đấu tranh chống tham nhũng. Tuy nhiên, thực trạng thu hồi tài sản hiện nay cho thấy, bên cạnh số tiền, tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án tham nhũng là rất lớn, gây thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của nhân dân; việc thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, tham nhũng còn gặp rất nhiều khó khăn. Tỷ lệ tiền, tài sản thu hồi được rất nhỏ so với tổng số thiệt hại do các đối tượng chiếm đoạt. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực tế thu hồi tài sản tham nhũng đạt tỷ lệ thấp, trong đó nguyên nhân trực tiếp là những hạn chế, vướng mắc về cơ sở pháp lý trong hoạt động thu hồi tài sản tham nhũng, mặc dù Luật Phòng, chống tham nhũng, Bộ luật Hình sự và các luật chuyên ngành khác cũng đã có quy định về vấn đề này, nhưng chưa đầy đủ và rõ ràng. Trên thực tế, Việt Nam đã xác lập những cơ sở nhất định cho việc thực hiện; đã có kinh nghiệm thực tiễn nhất định trong hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản tranh chấp có yếu tố nước ngoài theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự và theo một số hiệp định tương trợ tư pháp về hình sự mà Việt Nam đã ký. Do vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động thu hồi tài sản tham nhũng, việc hoàn thiện pháp luật cần quan tâm đến những giải pháp sau[6]:

Một là, bổ sung các văn bản pháp luật quy định về trách nhiệm của cơ quan quản lý, chủ quản trong việc phối hợp với cơ quan tiến hành tố tụng áp dụng các biện pháp ngăn chặn đối tượng tẩu tán tài sản. Mặt khác, sửa đổi quy định pháp luật theo hướng khi lượng hình phạt, việc hoàn trả tài sản cần được xem là một tình tiết bắt buộc chứ không phải tình tiết giảm nhẹ hình phạt. Hành vi phạm tội về tham nhũng phải xử lý nghiêm theo khung truy tố, còn việc hoàn trả tài sản tham nhũng là căn cứ giảm nhẹ một phần hình phạt hoặc là căn cứ để giảm án khi chấp hành hình phạt.

Hai là, sửa đổi, bổ sung quy định trong Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự theo hướng đề cao vấn đề thu hồi tài sản tham nhũng. Quy định quá trình điều tra, cơ quan điều tra có trách nhiệm làm rõ tài sản đang ở đâu, tẩu tán ra sao; thực hiện nghiêm, triệt để quy định thu hồi số tài sản này để khắc phục thiệt hại. Cần bổ sung quy định về trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng trong việc xác minh tài sản thi hành án dân sự. Quy định rõ trong các vụ án tham nhũng phải cho phép áp dụng biện pháp kê biên tài sản ngay từ khi đủ cơ sở khởi tố một cá nhân nào đó về hành vi tham nhũng để tránh việc “đánh tháo, tẩu tán”.

Ba là, đối với việc kê khai tài khoản ở nước ngoài, cần bổ sung quy định về việc xác định số dư tài khoản ở nước ngoài; bổ sung chế tài giám sát chặt chẽ việc thực hiện kê khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai; bổ sung quy định về kiểm soát thu nhập đối với cán bộ, công chức có chức vụ, quyền hạn; nghiên cứu, đề xuất xây dựng quy định kiểm tra, giám sát tài khoản người trong gia đình hoặc cộng sự có liên quan tới cá nhân đang hoặc đã giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước.

Bốn là, khắc phục những bất cập trong hoạt động giám định tư pháp theo vụ việc phục vụ công tác phòng, chống tham nhũng; giúp xác định rõ thiệt hại do tham nhũng.

Năm là, cần quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục hợp tác quốc tế trong việc thực hiện ủy thác hoặc lệnh của cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài về xác minh, phong tỏa, thu giữ, tịch thu tài sản tham nhũng có nguồn gốc từ nước ngoài.

Quỳnh Vũ