Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật xuất hiện chính thức lần đầu tiên tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, theo đó “văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”; đến nay, quy định này đã nhiều lần được sửa đổi, bổ sung, thay thế (vào các năm 2002, năm 2004 và năm 2008).

Theo cách phân loại về cơ quan ban hành và phạm vi áp dụng, hiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được chia thành 02 loại: (i) văn bản do cơ quan nhà nước trung ương ban hành; (ii) văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. Tương ứng với mỗi cách phân loại như vậy, Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là:

“văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”;

Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là “văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Xét trên phương diện chung nhất, các khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật đã thể hiện đầy đủ 04 đặc trưng chủ yếu gồm: (i) chủ thể ban hành; (ii) trình tự, thủ tục ban hành; (iii) nội dung văn bản có chứa quy tắc xử sự chung – chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh; (iv) và cơ chế bảo đảm thực hiện. Bên cạnh đó, tại Điều 3 Nghị định số 61/2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL (năm 1996 và năm 2002) và Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 còn quy định loại trừ những trường hợp không phải là văn bản quy phạm pháp luật để tránh sự nhầm lẫn[1]. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các quy định này hiện đang gây nhiều sự tranh luận, nhất là khi phát sinh những vẫn đề mới về tính chất của quy tắc xử sự chung; phạm vi không gian áp dụng (không gian về địa lý, ngành, lĩnh vực, đối tượng áp dụng); tính chất, hình thức văn bản (phân biệt giữa hình thức văn bản quy phạm pháp luật với văn bản chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ngành, lĩnh vực);…

Hiện nay, pháp luật về ban hành văn bản QPPL đang tồn tại song trùng hai khái niệm văn bản quy phạm pháp luật: một là, văn bản do cơ quan nhà nước trung ương; hai là, văn bản do chính quyền địa phương ban hành. Đối với khái niệm văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì được quy định một cách khái quát (Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); còn văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành thì được quy định cụ thể thêm một bước (có loại trừ một số trường hợp không phải là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP).

Nhưng trên thực tế cách quy định như vậy vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu, khó phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, áp dụng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển, kiểm soát văn bản, theo dõi thi hành pháp luật. Suy cho cùng, các khái niệm này mới chỉ dừng lại ở việc xác định hình thức thể hiện, mà chưa thực sự làm rõ nội hàm của “quy phạm pháp luật”.

2. Một số quan điểm khác nhau

Có quan điểm cho rằng khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật cần tiếp tục được hoàn thiện, thống nhất về cách hiểu, cách sử dụng, có các tiêu chí xác định cụ thể. Bên cạnh đó, cũng cần phân biệt cụ thể hai loại khái niệm: một là “văn bản quy phạm pháp luật”, hai là “quy phạm pháp luật”; theo đó, văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện quy phạm pháp luật, với ba yếu tố cấu thành gồm: (i) giả định; (ii) quy định; và (iii) chế tài.

Lại cũng có quan điểm khác cho rằng, không cần thiết quy định nội hàm của khái niệm văn bản QPPL, mà chỉ cần quy định một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật gắn với cơ quan có thẩm quyền ban hành, như là luật do Quốc hội ban hành, hay nghị định do Chính phủ ban hành, theo đó, các hình thức văn bản này có tính chất quy phạm đầy đủ gồm: giả định, quy định, và chế tài; đồng thời loại trừ toàn bộ các hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác không chứa đựng đầy đủ các tiêu chí như đã nêu.

Mặc dù hai cách tiếp cận vấn đề có sự khác nhau nhất định, nhưng mục đích chung là hướng tới việc cần làm rõ nội hàm của quy phạm pháp luật, gắn kết chặt chẽ với hình thức thể hiện duy nhất là văn bản quy phạm pháp luật. Khi đó sẽ dễ dàng hơn trong việc nhận biết, tiếp cận văn bản quy phạm pháp luật; hệ thống pháp luật sẽ được minh bạch, đơn giản hóa hơn.

3. Cần có phương án xử lý một số vấn đề phát sinh khi đưa ra những quan điểm nêu tại điểm 2 trên đây

Thứ nhất, hiện pháp luật của chúng ta đang tồn tại hai hệ thống: (i) pháp luật về nội dung; (ii) pháp luật về hình thức. Thông thường, thì pháp luật về nội dung sẽ quy định đầy đủ yếu tố cấu thành là giả định, quy định, chế tài, ví dụ như Bộ Luật hình sự, Luật xử lý vi phạm hành chính… Trong khi đó, hệ thống pháp luật về hình thức chủ yếu quy định về trình tự, thủ tục tố tụng xử lý công việc, mà ít khi kèm theo chế tài hoặc nếu có thì chỉ xác định về mặt nguyên tắc và dẫn chiếu áp dụng sang quy phạm pháp luật về nội dung tương ứng. Như vậy là thiếu tính quy phạm đầy đủ giữa hai hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về nội dung và hình thức; thậm chí ngay cả trong cùng một hệ thống pháp luật, ví dụ cùng một vấn đề nhưng được quy định ở nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật khác nhau.

Thứ hai, vấn đề về ủy quyền lập pháp hiện đang tồn tại khá phổ biến trong cả pháp luật về nội dung và pháp luật về hình thức – theo nguyên tắc quy định tại Điều 8 luật ban hành văn bản QPPL 2008. Trên thực tế, cơ chế ủy quyền lập pháp đã được thiết lập theo một trật tự giảm dần về thứ bậc hiệu lực, bắt đầu từ Hiến pháp đến các đạo luật và các văn bản dưới luật. Trong trường hợp này thì việc thực hiện ủy quyền lập pháp có đặt ra quy phạm mới hay không, nhất là đối với những văn bản dưới luật được luật ủy quyền lập pháp. Nếu có thì phạm vi quy phạm mới được ủy quyền sẽ được xác định như thế nào?, còn không thì văn bản được ủy quyền có được coi là văn bản quy phạm pháp luật hay quy phạm pháp luật nữa hay không?

Thứ ba, có thể làm thay đổi một số nguyên tắc pháp luật truyền thống, chẳng hạn như nguyên tắc “tội phạm” là hành vi nguy hiểm được quy định trong Bộ luật hình sự (Điều 8), theo đó, tất cả các hành vi phạm tội, cùng với chế tài hình sự sẽ không được quy định trong pháp luật chuyên ngành, mà chỉ được quy định thống nhất theo nguyên tắc của Bộ luật hình sự. Như vậy, thực tế tính quy phạm trong pháp luật chuyên ngành (cả pháp luật về nội dung và pháp luật về hình thức) sẽ không đầy đủ, luôn thiếu quy định về tội phạm và chế tài xử lý. Hoặc nguyên tắc về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008), theo đó sẽ phải xác lập lại, lựa chọn ra một hoặc một số ít hình thức văn bản làm thiết chế trung tâm để quy định hình thức văn bản QPPL, còn trong trường hợp vẫn quy định nhiều hình thức văn bản QPPL như hiện nay thì rất khó có thể bảo đảm tính thống nhất.

Tóm lại: Thiết nghĩ với cách đặt vấn đề như đã nêu trên, mặc dù còn có một số mặt hạn chế, song cũng có những ưu điểm nhất định, hy vọng trong thời gian tới cần tiếp tục được nghiên cứu, đề xuất để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

[1] 1. Văn bản do cơ quan nhà nước ở TW ban hành không phải là VBQPPL gồm: Nghị quyết của QH về chương trình và điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; nghị quyết của CP về chương trình, điều chỉnh chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định; nghị định của CP phê chuẩn đơn vị bầu cử và số lượng đại biểu; nghị quyết của QH về miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê duyệt kết quả bầu cử đại biểu QH và các chức vụ khác; quyết định phê duyệt đề án khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính của cơ quan, đơn vị; quyết định về thành lập cơ quan, đơn vị; quyết định giao chỉ tiêu kinh tế – xã hội cho cơ quan, đơn vị; quyết định thành lập các Ban Chỉ đạo, Hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; lệnh công bố luật, pháp lệnh của Chủ tịch nước; quyết định phê duyệt điều lệ của hội, tổ chức phi CP; quyết định lên lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức; quyết định phê chuẩn kết quả bầu cử các thành viên UBND cấp tỉnh; quyết định xử lý vi phạm hành chính; văn bản quy phạm nội bộ của cơ quan, đơn vị; văn bản cá biệt để phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt; văn bản cá biệt có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính hoặc để hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ và các văn bản cá biệt khác để giải quyết vụ việc cụ thể đối với đối tượng cụ thể thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật và không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định này.

Và văn bản có chứa QPPL như công văn, thông báo, điện báo, hướng dẫn và các giấy tờ hành chính khác thì phải bị đình chỉ thi hành và xử lý kịp thời theo quy định của pháp luật.

2. Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành không phải là VBQPPL gồm: nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Uỷ ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND; quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một ngành, một đơn vị hành chính địa phương; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành; quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể.

Quyết định thành lập đơn vị trực thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định ban hành quy chế hoạt động của các hội đồng, ban, ban chỉ đạo, Ủy ban lâm thời; quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị; quyết định lên lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức; quyết định xử lý vi phạm hành chính; các văn bản có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính; văn bản hướng dẫn việc tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ; văn bản phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Tham khảo thêm các bài viết: