Luật Bảo hiểm xã hội sửa đổi được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 20/11/2014 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2016. Quan điểm sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội là nhằm tiếp tục thể chế hóa quan điểm của Đảng, quy định của Hiến pháp về quyền được bảo đảm an sinh xã hội của công dân và trách nhiệm của Nhà nước tại Điều 34 và Điều 59, khắc phục những bất cập của luật hiện hành, đáp ứng nguyện vọng của người lao động và góp phần hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về an sinh xã hội phù hợp với quá trình phát triển đất nước[1]. Mục tiêu sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội là: (i) Đảm bảo an sinh xã hội cho người dân thông qua việc bổ sung, điều chỉnh chính sách để mở rộng nhanh hơn diện bao phủ bảo hiểm xã hội, đồng thời, Nhà nước có chính sách để khuyến khích, hỗ trợ lao động trong khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện, hướng tới mục tiêu năm 2020 có khoảng 50% lực lượng lao động tham gia bảo hiểm xã hội; (ii) Đảm bảo an toàn, cân đối quỹ bảo hiểm xã hội thông qua việc xây dựng lộ trình hợp lý nhằm điều chỉnh công thức tính lương hưu theo nguyên tắc mức hưởng phải dựa trên cơ sở mức đóng và tăng thời gian đóng bảo hiểm xã hội để đảm bảo cân đối với thời gian hưởng bảo hiểm xã hội của người lao động[2].

Với những quan điểm và mục tiêu sửa đổi nói trên, có cơ sở để khẳng định: An sinh xã hội cho công dân nói chung, người lao động nói riêng là nội dung chi phối, xuyên suốt trước mắt cũng như lâu dài của Luật bảo hiểm xã hội sửa đổi năm 2014. Tuy nhiên, đã xảy một sự kiện dường như chưa có trong tiền lệ pháp lý ở nước ta kể từ khi đổi mới đến nay là một văn bản pháp luật chưa có hiệu lực nhưng đã bị phản ứng của một bộ phận đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản luật dẫn đến việc cơ quan có thẩm quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung. Cụ thể của sự kiện này là: Sau khi được thông tin từ các cán bộ cao cấp trong doanh nghiệp đi nghe phổ biến Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 thông báo khi công nhân nghỉ việc sẽ không được nhận bảo hiểm xã hội một lần như trước mà phải đợi đến tuổi hưu, nam 60 tuổi và nữ 55 tuổi (theo Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014). Từ ngày 26/3/2015 đến ngày 30/03/2015, hàng nghìn công nhân tại Công ty Trách nhiệm hữu hạn PouYuen Việt Nam, Khu công nghiệp Tân Tạo, Phường Tân Tạo, Quận Bình Tân (TP. Hồ Chi Minh) đã đình công để bày tỏ quan điểm không đồng ý với quy định tại Điều 60 của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 về giải quyết bảo hiểm xã hội một lần. Trước sự kiện này đã có nhiều ý kiến từ phía Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, UBND TP. Hồ Chí Minh, Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; bình luận, phân tích của truyền thông, báo chí… Ảnh hưởng của vụ việc đến mức tại phiên họp thường kỳ tháng 3/2015 do Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng chủ trì (ngày 01/4/2015), Chính phủ đã nghe, thảo luận về báo cáo của các bộ, cơ quan chức năng đối với kiến nghị của công nhân về Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014[3], trong đó quy định việc không cho người tham gia bảo hiểm xã hội được hưởng bảo hiểm xã hội một lần như Luật Bảo hiểm xã hội năm 2006. Sau khi nghe báo cáo và các ý kiến thảo luận, Chính phủ đã nhất trí với kiến nghị của các bộ, cơ quan, địa phương và sẽ kiến nghị Quốc hội sửa đổi Điều 60 theo hướng nếu người lao động không đủ thời gian đóng bảo hiểm xã hội để hưởng lương hưu thì được hưởng bảo hiểm xã hội một lần.

Sự kiện này mặc dù chỉ liên quan đến một điều luật của một văn bản luật chưa có hiệu lực pháp luật nhưng thái độ, cách ứng xử của các chủ thể trước sự kiện này phản ánh những trạng thái chính trị, xã hội, kinh tế, pháp lý khác nhau ở nước ta trong bối cảnh hiện nay rất đáng suy ngẫm, bàn luận.

1. Dưới góc nhìn lập pháp

Quá trình ban hành, sửa đổi, bổ sung văn bản pháp luật tuân thủ quy trình, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Về phương diện pháp lý, văn bản pháp luật đã được ban hành chưa có hiệu lực pháp luật vẫn có thể bị sửa đổi, bổ sung. Chính vì vậy, việc cá nhân, tổ chức, cơ quan có thẩm quyền đề nghị Quốc hội xem xét sửa đổi Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 là không trái pháp luật. Tuy nhiên, cũng cần làm rõ bối cảnh lập pháp của Luật Bảo hiểm xã hội nói chung và Điều 60 nói riêng. Cũng như nhiều văn bản pháp luật khác, quá trình ban hành Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật như: Lập dự kiến chương trình xây dựng luật;Triển khai thực hiện, xây dựng dự thảo, lấy ý kiến dự thảo; Đánh giá tác động pháp luật; Tổ chức thẩm định; Quốc hội xem xét thông qua…. Theo đó Điều 60 là một trong những điều luật đã được bàn bạc, tranh luận, cân nhắc khá kỹ lưỡng trên cơ sở đánh giá thực tiễn thực hiện điều luật này không chỉ từ năm 2006 đến nay trong mối quan hệ giữa mong muốn của người lao động với mục tiêu của chính sách pháp luật bảo hiểm xã hội và những yếu tố kinh tế, xã hội khác. Cụ thể là:

Thứ nhất: TheoBáo cáo Thẩm tra dự án Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) số 2913/BC-UBVĐXH13 của Uỷ ban các vấn đề xã hội của Quốc Hội ngày 19/05/2014thì: “Từ năm 2007 đến năm 2013, số người hưởng chế độ bảo hiểm xã hội một lần tăng nhanh và cao hơn 4,2 lần so với số người hưởng chế độ bảo hiểm hưu trí hàng tháng (3.056.629 người/717.404 người)[4], kết quả này không đảm bảo để thực hiện mục tiêu an sinh xã hội lâu dài cho người lao động. Do vậy, sửa đổi điều kiện hưởng bảo hiểm xã hội một lần nhằm hạn chế tối đa việc giải quyết chế độ này như dự thảo Luật là cần thiết. Bên cạnh đó, bổ sung quy định giải quyết bảo hiểm xã hội một lần đối với người mắc bệnh hiểm nghèo là hợp lý, thể hiện tính nhân văn của chính sách”. Kết luận này phần nào đã lý giải cho việc hạn chế chi trả bảo hiểm xã hội một lần mà luật cũ đã quy định.

Thứ hai: Về chính sách kinh tế. Chủ trương chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá đã được Đảng và Nhà nước ta xác định là con đường tất yếu để Việt Nam nhanh thoát khỏi tình trạng lạc hậu, chậm phát triển và trở thành một quốc gia văn minh, hiện đại.Nội dung và yêu cầu cơ bản của chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở nước ta theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá là tăng nhanh tỷ trọng giá trị trong GDP của các ngành công nghiệp, xây dựng (gọi chung là công nghiệp) và thương mại – dịch vụ (gọi chung là dịch vụ), đồng thời giảm dần tương đối tỷ trọng giá trị trong GDP của các ngành nông nghiệp, lâm nghiệp và ngư nghiệp (gọi chung là nông nghiệp). Cùng với quá trình chuyển dịch của cơ cấu kinh tế tất yếu sẽ dẫn đến những biến đổi kinh tế và xã hội theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá của cơ cấu các vùng kinh tế, các thành phần kinh tế, các lực lượng lao động xã hội, cơ cấu kinh tế đối nội, cơ cấu kinh tế đối ngoại… Chuyển dịch cơ cấu kinh tế đã làm thay đổi cơ cấu lao động nước ta theo xu hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Số lao động trong các ngành công nghiệp và dịch vụ phải ngày càng tăng lên, trong khi số lao động ngành nông nghiệp ngày càng giảm đi. Để đạt được mục tiêu này thì sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế – xã hội phải gắn liền với việc duy trì ổn định quan hệ lao động công nghiệp trong đó cần tạo ra mối liên hệ bền vững, lâu dài về quyền và nghĩa vụ của quan hệ lao động trong đó có quyền lợi về bảo hiểm xã hội. Theo cách tiếp cận này, nếu như chúng ta để người lao động tham gia quan hệ lao động dễ dàng nhận tiền bảo hiểm xã hội một lần thì sự gắn bó của họ với quan hệ lao động công nghiệp sẽ trở nên lỏng lẻo và nguy cơ quay trở lại làm việc trong khu vực nông nghiệp là hoàn toàn có thể xảy ra. Chính vì vậy, bằng việc duy trì quan hệ bảo hiểm xã hội với những ràng buộc chặt chẽ về hưởng, chi trả bảo hiểm xã hội là một trong những biện pháp quan trọng để đảm bảo chủ trương dịch chuyển cơ cấu kinh tế xã hội của Đảng và nhà nước ta.

Thứ ba: Trong chính sách lao động, việc làm ở nước ta trước đây đã có những quy định về giải quyết bảo hiểm xã hội một lần. Vào những năm 90 để giải quyết lao động dôi dư trong các doanh nghiệp nhà nước, Hội đồng chính phủ đã ban hành Quyết định số 76/HĐBT ngày 09/10/1989 về sắp xếp lại lao động trong các đơn vị kinh tế quốc doanh. Năm 2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 41/2002/NĐ-CP ngày 11/4/2002 về chính sách đối với lao động dôi dư do sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước. Trong các văn bản pháp lý này đều dùng phương pháp giải quyết trợ cấp một lần cho người lao động (chưa đủ điều kiện nghỉ hưu) trên cơ sở năm công tác (năm tham gia bảo hiểm xã hội) theo mức mỗi năm làm việc được trợ cấp bằng 1 tháng lương. Tuy nhiên, nhiều khảo sát cho thấy sau hơn 10 năm từ khi nhận trợ cấp 1 lần cuộc sống của những đối tượng này gặp nhiều khó khăn hơn những người thuộc diện dôi dư nhưng đủ điều kiện hưởng lương hưu hàng tháng, “theo diện 176 (Quyết định 176-HĐBT năm 1989 về việc sắp xếp lại lao động trong các đơn vị kinh tế quốc doanh) đến nay còn để lại khá nặng nề: 800 nghìn người về hưu non hưởng theo diện 176 mong muốn hoàn trả lại Quỹ bảo hiểm xã hội số tiền đã nhận để cộng dồn thời gian tham gia bảo hiểm xã hội khi đủ điều kiện về thời gian đóng, hưởng lương hưu hàng tháng nhưng không được pháp luật hồi tố, cuộc sống của họ khó khăn hơn những người đang hưởng lương hưu”[5].

Trên cơ sở đó, Điều 60 được thiết kế theo hướng không khuyến khích việc hưởng bảo hiểm xã hội một lần và đã được đưa vào dự thảo lấy ý kiến cơ quan chuyên môn, các chuyên gia, nhân dân; Chính phủ đã thảo luận, xem xét cho ý kiến; Quốc hội thảo luận và thông qua. Như vậy, Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội không phải là một điều luật hoàn toàn mới mà là điều luật đã được quy định và thực hiện trong thực tiễn. Việc sửa đổi, bổ sung cũng đã được cân nhắc, đánh giá nhiều khía cạnh kinh tế, xã hội, pháp lý. Điều luật chưa được thực tế kiểm nghiệm, đánh giá sao đã có thể dễ dàng kết luận là không phù hợp? Dưới khía cạnh lập pháp, không dễ thuyết phục về mặt pháp lý của việc điều chỉnh điều luật này. Có vẻ như áp lực chính trị và dư luận xã hội tức thời đã lấn át sự tỉnh táo của tư duy pháp trị và những chuẩn mực lập pháp đã được hiến định.

2. Về phương diện an sinh xã hội.

Điều 34 Hiến pháp năm 2013 quy định:“Công dân có quyền được bảo đảm an sinh xã hội”. Bảo hiểm xã hội là một trong những trụ cột chính của an sinh xã hội. Trong bảo hiểm xã hội thì chế độ hưu trí (thuộc chế độ bảo hiểm xã hội dài hạn) có vị trí hết sức quan trọng bởi nó đảm bảo thu nhập, cuộc sống cho người đã hết tuổi lao động. Nói cách khác, chế độ hưu trí gắn liền với chính sách an sinh tuổi già, với những đối tượng đã hết khả năng làm việc để có nguồn thu nhập nuôi dưỡng, chăm sóc bản thân mình nhưng với những điều kiện được thụ hưởng khắt khe như: Tuổi đời, mức và thời gian tham gia bảo hiểm xã hội, mức độ cống hiến cho xã hội… Về phương diện tài chính, sự an toàn của quỹ bảo hiểm hưu trí trong quỹ bảo hiểm xã hội được tất cả các mô hình bảo hiểm xã hội khác nhau đều quan tâm cho dù đó là mô hình bảo hiểm xã hội thuần tuý do Nhà nước quản lý hay mô hình có sự tham gia của các chủ thể khác. Chính vì vậy, trong bảo hiểm xã hội thì chế độ hưu trí phản ánh rõ nhất nội dung an sinh xã hội mà bảo hiểm xã hội cần hướng đến và là ưu tiên được lựa chọn để đảm bảo và thực hiện chính sách an sinh xã hội. Không phải ngẫu nhiên mà ở một số nước châu Âu (ví dụ: Pháp) coi chế độ hưu trí là “khế ước giữa các thế hệ” tức là sự cam kết của mọi thế hệ người lao động về việc tham gia bảo hiểm xã hội (không trốn, gian lận…) để đảm bảo và duy trì nguồn tài chínhquỹ hưu trí chi trả những người đã hết tuổi lao động, đủ điều kiện hưởng lương hưu. Với cách tiếp cận này sẽ không có khái niệm chi trả bảo hiểm một lần như chúng ta quan niệm. Theo nghiên cứu và tìm hiểu của chúng tôi về bảo hiểm hưu trí trong chính sách an sinh xã hội thì không có nước nào thuộc các mô hình an sinh xã hội (bảo hiểm xã hội) có tính truyền thống và phổ biến trên thế giới quy định người lao động đang tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc mỗi khi chấm dứt quan hệ lao động, ngừng việc lại có quyền nhận luôn tiền bảo hiểm cho thời gian đã tham gia. Nếu tiếp cận thuần tuý về khía cạnh kinh tế, lợi ích trước mắt cho người lao động thì có cơ sở để giải thích cho quy định này. Nhưng nếu nhìn nhận nó trong tổng thể chính sách an sinh xã hội của một quốc gia trong mối liên hệ với quyền công dân, quyền con người sẽ thấy rất thiếu thuyết phục. Vậy lựa chọn ưu tiên ở đây của chúng ta là gì? Đáp ứng tầm vĩ mô của chính sách an sinh xã hội hay phúc đáp những nhu cầu tức thời, trước mắt của một bộ phận người lao động?

3. Về hoạt động truyền thông, giải thích, phổ biến pháp luật.

Như đã trình bày ở trên, việc sửa đổi Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 đã có sự cân nhắc từ nhiều khía cạnh kinh tế, xã hội, pháp lý nhưng đã không được tuyên truyền, phổ biến hoặc có làm nhưng chưa đầy đủ thậm chí tệ hơn là phổ biến không đúng tinh thần pháp luật cho người lao động, dẫn đến đối tượng chịu sự tác động của pháp luật hiểu không đúng, không đầy đủ nên có phản ứng tiêu cực với chính sách pháp luật – cho dù đã được xây dựng với những thiện ý tốt đẹp của chính sách dành cho họ.

Truyền thông – với chức năng cung cấp thông tin chân thực, khách quan nhằm phản ánh mọi mặt đời sống xã hội. Từ đó định hướng, dẫn dắt dư luận xã hội tạo ra những giá trị nhận thức tích cực cho cộng đồng. Tuy nhiên, trong một số trường hợp khi thông tin cung cấp chưa được kiểm nghiệm đầy đủ tính chân thực, tính đại diện, tính khách quan… rất có thể sẽ tạo ra những nhận thức phiến diện, không đúng bản chất sự vật, hiện tượng. Chẳng hạn, trở lại vụ việc chúng ta quan tâm ở đây, khi xảy ra đình công phản đối Điều 60 Luật bảo hiểm xã hội năm 2014, một số phương tiện truyền thông có tầm ảnh hưởng nhất định (báo hình) đã viết bài, phỏng vấn, đưa tin… Tuy nhiên, có những nhận định rất tiếc là chưa phản ánh đúng nên có thể dẫn đến hiểu sai của dư luận. Ví dụ: Mặc dù chỉ phỏng vấn một số người lao động tham gia đình công về việc có được hỏi ý kiến về Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội không? với câu trả lời của một vài người lao động là không được hỏi, không được biết thì phóng viên đã kết luận đại ý là người lao động đã không được tham gia hỏi ý kiến khi sửa đổi luật là chưa đúng quy định…. Điều này có thể đúng với số ít người lao động được phỏng vấn. Xong, thực tế hoàn toàn không phải như vậy. Quy trình ban hành, sửa đổi văn bản pháp luật được quy định chặt chẽ. Sau khi dự thảo luật được xây dựng thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức lấy ý kiến rộng rãi trong nhân dân bằng nhiều hình thức khác nhau: Tổ chức hội thảo, lấy ý kiến trực tiếp, đăng tải trên website của Quốc hội, Chính phủ, cơ quan, bộ, ban ngành chuyên môn từ trung ương đến địa phương để mọi công dân tự do góp ý… Dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 cũng không phải là một ngoại lệ. Tất nhiên, không thể hỏi từng người trong số khoảng 50 triệu lao động ở nước ta. Vì vậy, không phải vì một vài người không được hỏi ý kiến mà kết luận là quy trình ban hành, sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 nói chung, Điều 60 nói riêng chưa đúng dẫn đến đâu đó có những hiểu lầm đáng tiếc của dư luận về sự việc này. Thêm nữa, việc phản ứng về Điều 60 của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 mới chỉ xảy ra ở một doanh nghiệp với vài nghìn lao động, trong khi chưa hẳn họ đã có nhận thức đúng ý nghĩa sâu xa về an sinh xã hội của Điều 60 rõ ràng là chưa thuyết phục về tính đại diện cho cộng đồng 50 triệu lao động ở nước ta chịu sự tác động của điều luật này cũng như thiếu sự kiểm nghiệm từ thực tiễn.

Kết luận

Pháp luật về bảo hiểm xã hội thuộc lĩnh vực pháp luật xã hội. Đối tượng tác động của pháp luật bảo hiểm xã hội không chỉ là những người lao động đang tham gia quan hệ lao động. Sự ảnh hưởng của chính sách pháp luật xã hội thường có tính lâu dài và chú ý đến việc phòng ngừa, khống chế rủi ro ảnh hưởng đến an sinh của công dân và an ninh của xã hội. Theo đó, chính sách bảo hiểm hưu trí và pháp luật bảo hiểm hưu trí là một nội dung quan trọng của chính sách an sinh xã hội và pháp luật bảo hiểm xã hội. Với quan điểm tiếp cận như vậy, từ những nhận định, phân tích, đánh giá, kết luận trên đây tôi cho rằng về lâu dài cần tiếp tục giữ nguyên Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014 như hiện hành. Tuy nhiên, để có thể phúc đáp nhu cầu của một bộ phận người lao động nhất định trong mối quan hệ này thì có thể bổ sung thêm quy định theo hướng: (1) Kéo dài thời gian ngừng việc, không tham gia bảo hiểm xã hội để được hưởng bảo hiểm xã hội một lần (Luật bảo hiểm xã hội 2006 quy định là sau 1 năm ngừng việc, nay có thể quy định là 2, 3 năm); (2) Bảo lưu quy định của Luật Bảo hiểm xã hội năm 2006 về vấn đề này đến 01/01/2018 – là thời điểm mà hầu hết người lao động sẽ là đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc[6]. Dù theo phương án nào thì tại kỳ họp này Quốc hội cũng cần có một Nghị quyết để giải quyết vấn đề này một cách lâu dài, vừa đảm bảo quyền lợi, nguyện vọng của người lao động, vừa bảo đảm an sinh xã hội.

PGS.TS Nguyễn Hữu Chí

Trường Đại học Luật Hà Nội