Pháp lệnh Thi hành án dân sự và các văn bản hướng dẫn thi hành trước đây không quy định biện pháp xử lý cụ thể đối với việc trả giấy tờ. Trước khi Luật Thi hành án dân sự năm 2008 có hiệu lực thi hành, người phải thi hành án không tự nguyện giao trả giấy tờ theo án tuyên thì chấp hành viên áp dụng khoản 6 Điều 37, Điều 55 và Điều 56 Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 để ra quyết định “cưỡng chế thi hành nghĩa vụ buộc làm công việc nhất định theo bản án, quyết định của Toà án”, nếu người phải thi hành án vẫn không thực hiện thì “chấp hành viên ra quyết định xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật và ấn định cho người phải thi hành án trong thời hạn năm ngày làm việc, kể từ ngày đương sự nhận được quyết định xử phạt hành chính để thực hiện. Nếu họ vẫn không chấm dứt thực hiện công việc không được làm thì chấp hành viên đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Việc sử dụng biện pháp này chỉ được thực hiện khi không còn giải pháp nào khác, vì thực tế việc cưỡng chế buộc thực hiện hành vi theo quy định trên không mang lại hiệu quả đương sự không những không thực hiện quyết định cưỡng chế buộc thực hiện hành vi mà còn không nộp phạt vi phạm hành chính. Quy định về đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự nêu trên thể hiện sự nghiêm khắc, nhưng thực tế không khả thi, vì hành lang pháp lý để truy cứu hình sự đối với hành vi này chưa được hướng dẫn và chưa có sự thống nhất giữa cơ quan công an, Viện kiểm sát, Tòa án. Vì vậy, đến nay mặc dù pháp luật về thi hành án có quy định chế tài này (1) nhưng cũng chưa có trường hợp nào bị xử lý khi không thực hiện quyết định cưỡng chế buộc thực hiện hành vi của chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự.

Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi muốn nêu và phân tích vướng mắc trong phối hợp thi hành án dân sự liên quan đến cưỡng chế trả giấy tờ (theo Điều 116 Luật Thi hành án dân sự năm 2008) khi người phải thi hành án không tự nguyện thi hành án.

Thực tế việc nhận thế chấp, cầm cố, giao dịch bằng giấy tờ là giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản như: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, giấy đăng ký xe ô tô… diễn ra ngày càng nhiều, các tranh chấp đòi lại giấy tờ đã được các Tòa án giải quyết, dẫn đến việc thời gian qua và hiện nay các cơ quan thi hành án dân sự đã thụ lý, thi hành đối với loại việc này.

Trước thực tế ấy, thì việc có điều luật riêng để điều chỉnh và giải quyết tranh chấp này là điều cần thiết, vì vậy Luật Thi hành án dân sự năm 2008 đã dành Điều 116 để quy định cụ thể, chi tiết cách xử lý loại việc này, theo quy định này thì khi bản án tuyên trả giấy tờ mà người phải thi hành án không tự nguyện thực hiện thì:

“1. Chấp hành viên ra quyết định cưỡng chế buộc người phải thi hành án trả giấy tờ cho người được thi hành án. Trường hợp người phải thi hành án không thực hiện thì chấp hành viên cưỡng chế buộc người đó trả giấy tờ để thi hành án.

Trường hợp xác định người thứ ba đang giữ giấy tờ phải trả thì chấp hành viên yêu cầu người đó giao giấy tờ đang giữ, nếu người thứ ba không tự nguyện giao thì chấp hành viên cưỡng chế buộc người đó giao giấy tờ để thi hành án.

2. Trường hợp giấy tờ không thể thu hồi được nhưng có thể cấp lại thì chấp hành viên yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ra quyết định hủy giấy tờ đó và cấp giấy tờ mới cho người được thi hành án.

Đối với giấy tờ không thể thu hồi và cũng không thể cấp lại được thì thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự ra quyết định trả đơn yêu cầu thi hành án và hướng dẫn đương sự khởi kiện yêu cầu Toà án giải quyết”.

Quy định trên rất cụ thể và chặt chẽ, tưởng chừng giải tỏa được khó khăn trong giải quyết việc thi hành án đối với việc cưỡng chế trả giấy tờ. Nhưng quá trình thực hiện đã nảy sinh một số vướng mắc, ví dụ: Quyết định số 85/2011/QĐST-DS ngày 25/7/2011 của Tòa án nhân dân quận T tuyên: “Buộc Công ty A phải giao trả bản chính giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở số 6321/2003 của Ủy ban nhân quận T cấp ngày 09/6/2003 cho ông B và bà C”, quá trình thi hành án, Công ty A không tự nguyện thi hành án, nên chấp hành viên căn cứ khoản 1 Điều 116 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 ban hành quyết định cưỡng chế thi hành án “buộc Công ty A trả bản chính Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở số 6321/2003 của Ủy ban nhân quận T cấp ngày 09/6/2003 cho ông B và bà C”, Công ty A vẫn không thực hiện quyết định cưỡng chế trả giấy tờ cho ông B và bà C.

Căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 116 Luật Thi hành án dân sự năm 2008, chấp hành viên Chi cục Thi hành án dân sự quận T đã gửi văn bản nêu lý do không thu hồi được giấy tờ trả cho ông B và bà C và đề nghị Uỷ ban nhân dân quận T ra quyết định hủy giấy tờ đó và cấp giấy tờ mới cho ông B, bà C. Nhưng Uỷ ban nhân dân quận T gửi văn bản từ chối việc hủy và cấp mới giấy tờ theo yêu cầu của chấp hành viên với lý do là khoản 2, khoản 3 Điều 42 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 19/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 và khoản 2, khoản 3 Điều 25 Nghị định số 88/2009/NĐ-CP ngày 19/10/2009 của Chính phủ về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã quy định: “… Việc thu hồi giấy chứng nhận đã cấp chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực thi hành…”. Như vậy, cơ quan thi hành án dân sự không thể căn cứ đoạn 1 khoản 2 Điều 116 Luật Thi hành án dân sự để giải quyết việc thi hành án theo yêu cầu của người dân, vấn đề đặt ra như sau:

Thứ nhất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở là loại giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản mà Uỷ ban nhân dân cấp huyện (nơi đã cấp cho ông B và bà C) có thể cấp lại nếu ông B và bà C làm mất giấy tờ này (hủy giấy tờ đó và cấp mới cho người được thi hành án) nhưng Luật Đất đai và văn bản hướng dẫn thi hành Luật này quy định: “… Chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực thi hành…” là chưa có sự thống nhất trong quy định của pháp luật để giải quyết vấn đề phát sinh khi cơ quan thi hành án dân sự không thể áp dụng khoản 1 và đoạn 1 khoản 2 Điều 116 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 để buộc người phải thi hành án giao trả giấy tờ theo án tuyên.

Thứ hai, theo các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai nêu trên, thì có thể hiểu giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong tất cả các trường hợp (kể cả trường hợp thi hành án trên) là giấy tờ không thể thu hồi và cũng không thể cấp lại được. Nếu hiểu theo cách này, thì cơ quan thi hành án dân sự phải căn cứ đoạn 2 khoản 2 Điều 116 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 là “đối với giấy tờ không thể thu hồi và cũng không thể cấp lại được thì Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự ra quyết định trả đơn yêu cầu thi hành án và hướng dẫn đương sự khởi kiện yêu cầu Toà án giải quyết” để trả lại đơn yêu cầu cho đương sự và hướng dẫn người dân khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết, như vậy người dân lại phải quay lại điểm khởi đầu, phải làm đơn khởi kiện để kết quả có được Tòa án tuyên “đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản hủy giấy chứng nhận đã cấp và cấp giấy tờ mới cho người được thi hành án”. Người dân có đủ niềm tin nữa hay không khi mà đã có được bản án có hiệu lực pháp luật tuyên “buộc B phải trả lại giấy tờ cho A” nhưng cơ quan thi hành án dân sự vẫn không thực hiện được họ phải đi tìm một bản án khác phù hợp pháp luật hơn?

Thứ ba, Tòa án ban hành bản án, quyết định “buộc B trả lại giấy tờ cho A” có tiếp tục giải quyết lại tranh chấp này hay chuyển tranh chấp này thành loại việc khác để giải quyết? Câu trả lời là “không”, vì Công văn số 141/TANDTC-KHXX ngày 21/9/2011 của Tòa án nhân dân tối cao đã hướng dẫn:

“1. Các giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở; giấy đăng ký xe mô tô, xe máy; giấy đăng ký xe ô tô…) không phải là “giấy tờ có giá” quy định tại Điều 163 Bộ luật Dân sự năm 2005. Do đó, nếu có yêu cầu Tòa án giải quyết buộc người chiếm giữ trả lại các giấy tờ này thì Tòa án không thụ lý giải quyết.

2. Trường hợp người khởi kiện chỉ đòi lại giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản do người khác đang chiếm giữ (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở; giấy đăng ký xe mô tô, xe máy; giấy đăng ký xe ô tô…) thì Tòa án giải quyết như sau:

a) Trường hợp chưa thụ lý vụ án thì Tòa án áp dụng điểm e khoản 1 Điều 168 Bộ luật Tố tụng dân sự trả lại đơn kiện cho người khởi kiện. Trong văn bản trả lại đơn khởi kiện, Tòa án phải ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện là yêu cầu khởi kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.

b) Trường hợp đã thụ lý vụ án thì Tòa án căn cứ vào khoản 2 Điều 192 Bộ luật Tố tụng dân sự ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án dân sự, xóa tên vụ án đó trong sổ thụ lý; trả lại đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo cho đương sự; căn cứ khoản 3 Điều 193 Bộ luật Tố tụng dân sự ra quyết định trả lại tiền tạm ứng án phí cho đương sự.

c) Khi trả lại đơn khởi kiện hoặc đình chỉ giải quyết vụ án dân sự nêu trên, Tòa án phải hướng dẫn cho người khởi kiện có thể yêu cầu cơ quan chức năng giải quyết theo thẩm quyền buộc người chiếm giữ bất hợp pháp giấy tờ nêu trên phải trả lại cho chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp đối với loại giấy tờ đó. Trong trường hợp giấy tờ bị mất thì chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp đối với loại giấy tờ nêu trên có quyền đề nghị cơ quan chức năng có thẩm quyền cấp lại giấy tờ bị mất theo quy định của pháp luật. (Ví dụ: Yêu cầu cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở bị mất theo quy định tại Điều 24 Nghị định số 88/2009/NĐ-CP ngày 19/10/2009 của Chính phủ “về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”). Bên có lỗi trong việc làm mất giấy tờ phải chịu toàn bộ chi phí, lệ phí trong việc cấp lại giấy tờ mới.

Tòa án nhân dân tối cao yêu cầu các đồng chí Chánh án Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sau khi nhận được Công văn này cần tổ chức quán triệt và triển khai thực hiện”.

Hướng dẫn trên của Tòa án nhân dân tối cao, khẳng định việc người dân không thể khởi kiện đòi các loại giấy tờ chứng nhận quyền sở hữu tài sản gắn liền với quyền tài sản của mình, mà nếu có tranh chấp hoặc người dân thực hiện theo hướng dẫn của cơ quan thi hành án dân sự “khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền”, thì Tòa án cũng không thụ lý giải quyết, Tòa án sẽ hướng dẫn người dân yêu cầu cơ quan chức năng giải quyết theo thẩm quyền buộc người chiếm giữ bất hợp pháp giấy tờ nêu trên phải trả lại cho chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp.

Đến đây, vụ việc gần như bế tắc, việc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền buộc người chiếm giữ bất hợp pháp giấy tờ nêu trên trả lại cho chủ sở hữu theo hướng dẫn của Tòa án là cơ quan nào? Cơ quan công an thì không thể giải quyết, vì đây là giao dịch dân sự không thể hình sự hóa; cơ quan đã cấp giấy tờ đó như Uỷ ban nhân dân cấp quận, cấp tỉnh cũng không thể cấp lại giấy chứng nhận cho chủ sở hữu, vì chủ sở hữu không bị mất giấy tờ và không thuộc trường hợp Tòa án tuyên hủy giấy tờ theo quy định tại khoản 3 Điều 42 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và khoản 3 Điều 25 Nghị định số 88/2009/NĐ-CP.

Hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao tại Công văn số 141/TANDTC-KHXX ngày 21/9/2011 nêu trên cần xem xét lại, vì ngoài việc không phù hợp giữa Luật Thi hành án dân sự năm 2008 với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai, vấn đề quan trọng hơn là không đảm bảo được quyền khởi kiện tại Tòa án nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trong quan hệ dân sự của người dân (2).

Nhiều vụ việc “cưỡng chế trả giấy tờ” đến nay chưa thực hiện được, cho thấy quan điểm của các cơ quan nhà nước có liên quan trong giải quyết việc thi hành án đối với loại việc này cần có sự phối hợp đồng bộ của các cơ quan có thẩm quyền liên quan.

Một vài kiến nghị:

Tòa án có thẩm quyền thụ lý đơn khởi kiện của người dân về tranh chấp dân sự liên quan đến giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản khi có yêu cầu của người dân, cơ quan, tổ chức. Cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản có trách nhiệm hủy giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản khi cơ quan thi hành án dân sự không thể thu hồi để trả cho chủ sở hữu theo bản án tuyên để cấp giấy tờ mới cho chủ sở hữu.

Luật Thi hành án dân sự năm 2008 có hiệu lực thi hành đã góp phần giải quyết nhiều khó khăn trong công tác tổ chức và nghiệp vụ của cơ quan thi hành án, giúp giải quyết được nhiều hồ sơ từ đơn giản đến phức tạp, thế nhưng hiện vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc. Để việc thi hành án dân sự đạt hiệu quả, không chỉ hoàn thiện một số nội dung bất cập trong Luật Thi hành án dân sự năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành; hoàn thiện một số nội dung chưa đồng bộ giữa pháp luật về thi hành án dân sự và các quy định pháp luật khác có liên quan, mà còn rất cần có sự phối hợp chặt chẽ, thống nhất giữa cơ quan thi hành án dân sự với các cơ quan, tổ chức liên quan.

(1) Điều 118, Điều 119, Điều 120 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 quy định: “… Chấp hành viên đề nghị cơ quan có thẩm quyền truy cứu trách nhiệm hình sự về tội không chấp hành án”.

(2) Xem thêm, PGS. TS. Nguyễn Thị Hoài Phương, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 03(70) 2012, tr.31-35.

ThS. Tê Thị Lệ Duyên