29/09/2015

Phí và lệ phí là các vấn đề luôn thu hút được sự quan tâm của dư luận xã hội và người dân trong bối cảnh không ít các địa phương đưa ra quá nhiều các khoản thu phí, lệ phí (đặc biệt là ở khu vực nông thôn) khiến người dân rất bức xúc. Việc xây dựng, ban hành một đạo luật về vấn đề này khiến người dân tin tưởng tình trạng lạm thu các khoản phí, lệ phí sẽ chấm dứt. Để góp phần hoàn thiện và nâng cao chất lượng của pháp luật về phí và lệ phí, bài viết này đưa ra những góp ý về một số nội dung quy định của dự thảo Luật Phí và lệ phí. Những góp ý chỉ là quan điểm cá nhân của các tác giả nhằm cung cấp thêm thông tin đa chiều để Ban soạn thảo cân nhắc và xem xét…

Dự thảo Luật Phí và lệ phí (sau đây gọi là dự thảo Luật) tác động, liên quan trực tiếp đến lợi ích của người dân, bởi lẽ, họ là một chủ thể nộp phí và lệ phí khi được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp các dịch vụ, thực hiện công việc mà pháp luật quy định được thu phí, lệ phí trong danh mục phí, lệ phí do pháp luật quy định. Để nâng cao chất lượng dự thảo Luật, chúng tôi có một số ý kiến đóng góp về các nội dung sau đây:

1. Chương I: Những quy định chung

1.1. Góp ý về phạm vi điều chỉnh (Điều 1)

Điều 1 dự thảo Luật quy định: “Luật này quy định về danh mục phí, lệ phí; người nộp phí, lệ phí; tổ chức thu phí, lệ phí; nguyên tắc xác định mức thu; miễn, giảm, chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí; thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức trong quản lý phí, lệ phí”.

Chúng tôi cho rằng cần bổ sung vào nội dung Điều 1 dự thảo Luật một số vấn đề cụ thể sau:

Thứ nhất, quy định về quyền và nghĩa vụ của người nộp phí, lệ phí; bởi lẽ, Luật phí và lệ phí điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội về thu và nộp phí, lệ phí phát sinh giữa người nộp phí, lệ phí và cơ quan, tổ chức thu phí, lệ phí. Đây là mối quan hệ tương tác giữa hai chủ thể này. Vì vậy, dự thảo Luật quy định thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức thu phí và lệ phí mà không quy định quyền và nghĩa vụ của người nộp phí, lệ phí là không tương thích, không bình đẳng về địa vị pháp lý trong quan hệ thu nộp phí, lệ phí. Người nộp phí, lệ phí có quyền được biết khoản tiền phí, lệ phí mà mình nộp được quản lý ra sao, sử dụng như thế nào; có sử dụng đúng mục đích mà pháp luật quy định không …. Đây là quyền lợi chính đáng của người nộp phí, lệ phí và cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình” (Điều 25). Hơn nữa, nếu không đề cập quyền và nghĩa vụ của người nộp phí, lệ phí vào nội dung Điều 1 sẽ dễ làm cho mọi người khi tìm hiểu điều luật này lầm tưởng rằng, việc quy định về phí và lệ phí mang tính áp đặt từ ý chí chủ quan của Nhà nước và dự thảo Luật được soạn thảo nhằm phục vụ sự quản lý của các cơ quan nhà nước hơn là chú trọng bảo vệ lợi ích của người dân.

Mặt khác, Điều 14 quy định trách nhiệm, quyền hạn của người nộp phí, lệ phí song tại Điều 1 về phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật lại không đưa nội dung này vào phạm vi điều chỉnh thì đây là sự bất hợp lý, bất tương thích.

Thứ hai, bổ sung cụm từ “thu nộp vào ngân sách nhà nước” sau cụm từ “danh mục phí, lệ phí” nhằm làm rõ hơn phạm vi điều chỉnh và phân biệt với các khoản thu mang tính chất dân sự như thu các loại quỹ do nhân dân tự nguyện đóng góp theo thỏa thuận hoặc theo biên bản ghi nhận sự tự nguyên đóng góp của hội nghị thôn, tổ dân phố như đóng góp quỹ xây dựng nhà văn hóa cộng đồng, xây dựng đình, chùa… Như vậy, Điều 1 của dự thảo Luật được sửa đổi, bổ sung như sau:

Dự thảo Luật Phí và lệ phí

Điều 1. Phạm vi điều chỉnh

“Luật này quy định về Danh mục phí, lệ phí; người nộp phí, lệ phí; tổ chức thu phí, lệ phí; nguyên tắc xác định mức thu; miễn, giảm, chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí; thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức trong quản lý phí, lệ phí”.

Dự thảo Luật Phí và lệ phí sau khi được góp ý kiến

Điều 1. Phạm vi điều chỉnh

“Luật này quy định về Danh mục phí, lệ phí thu nộp vào ngân sách nhà nước; người nộp phí, lệ phí; tổ chức thu phí, lệ phí; nguyên tắc xác định mức thu; miễn, giảm, chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí; quyền và nghĩa vụ của người nộp phí, lệ phí[1]; thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức trong quản lý phí, lệ phí”.

1.2. Gộp Điều 4 và Điều 5 vào nội dung Điều 6 – Giải thích từ ngữ

Nội dung Điều 4 và Điều 5 đề cập thế nào là người nộp phí, lệ phí và thế nào là tổ chức thu phí, lệ phí. Chúng tôi cho rằng, hai điều luật này dường như thuần túy giải thích về người nộp phí, lệ phí và tổ chức thu phí, lệ phí. Do vậy, nội dung Điều 4 và Điều 5 nên đưa vào Điều 6. Giải thích từ ngữ sẽ hợp lý hơn. Như vậy, Điều 6 dự thảo Luật được sửa đổi, bổ sung như sau:

Dự thảo Luật phí và lệ phí

Điều 6. Giải thích từ ngữ

“Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau:

1. Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập (hoặc tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao) cung cấp dịch vụ, được quy định trong Danh mục phí ban hành kèm theo Luật này.

2. Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan hành chính nhà nước phục vụ công việc quản lý nhà nước, được quy định trong Danh mục lệ phí ban hành kèm theo Luật này”.

Dự thảo Luật Phí và lệ phí sau khi được góp ý kiến

Điều 6. Giải thích từ ngữ

“Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau:

1. Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập (hoặc tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao) cung cấp dịch vụ, được quy định trong Danh mục phí ban hành kèm theo Luật này.

2. Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan hành chính nhà nước phục vụ công việc quản lý nhà nước, được quy định trong Danh mục lệ phí ban hành kèm theo Luật này.

3. Người nộp phí, lệ phí là các tổ chức, cá nhân được cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập (hoặc tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao) cung cấp dịch vụ, thực hiện công việc mà pháp luật quy định được thu phí, lệ phí trong Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật này.

4. Tổ chức thu phí, lệ phí, bao gồm: Cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập (hoặc tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao) cung cấp dịch vụ, thực hiện công việc mà pháp luật quy định được thu phí, lệ phí”.

2. Chương II: Nguyên tắc xác định mức thu, miễn, giảm phí, lệ phí

2.1. Góp ý về Điều 7 và Điều 8

– Nội dung Điều 7, Điều 8 và Điều 9 Chương II quy định nguyên tắc chung trong xác định mức thu, miễn, giảm phí, lệ phí. Việc quy định chi tiết nguyên tắc xác định mức thu phí, lệ phí được giao cho Chính phủ[2]. Do đó, nên đưa các điều này vào nội dung Chương I sẽ phù hợp hơn.

– Cần bổ sung nội dung “phù hợp với khả năng tài chính và thu nhập của người nộp phí, lệ phí” vào nguyên tắc xác định mức thu phí (Điều 7), mức thu lệ phí (Điều 8), bởi lẽ, trên thực tế có những khoản lệ phí mà mức nộp với số tiền không hề nhỏ như lệ phí trước bạ nhà, đất; lệ phí đăng ký ô tô v.v. Nếu việc xác định mức thu phí và lệ phí với số tiền vượt khả năng tài chính, thu nhập của người nộp thì sẽ không khuyến khích, động viên họ tự giác thực hiện nghĩa vụ tài chính này vào ngân sách nhà nước. Với lý lẽ trên, nội dung các Điều 7 và Điều 8 dự thảo Luật được sửa đổi, bổ sung như sau:

Dự thảo Luật phí và lệ phí

Điều 7. Nguyên tắc xác định mức thu phí

“Mức thu phí được xác định đảm bảo bù đắp chi phí, có lợi nhuận phù hợp và tính đến chính sách của Nhà nước trong từng thời kỳ”.

Điều 8. Nguyên tắc xác định mức thu lệ phí

“Mức thu lệ phí được ấn định trước đối với từng công việc, không nhằm mục đích bù đắp chi phí; riêng mức thu lệ phí trước bạ được tính bằng tỷ lệ phần trăm trên giá trị tài sản trước bạ”.

Dự thảo Luật phí và lệ phí sau khi được góp ý kiến

Điều 7. Nguyên tắc xác định mức thu phí

“Mức thu phí được xác định đảm bảo bù đắp chi phí, có lợi nhuận phù hợp và tính đến chính sách của Nhà nước trong từng thời kỳ; phù hợp với khả năng tài chính và thu nhập của người nộp phí”.

Điều 8. Nguyên tắc xác định mức thu lệ phí

“Mức thu lệ phí được ấn định trước đối với từng công việc, không nhằm mục đích bù đắp chi phí; phù hợp với khả năng tài chính và thu nhập của người nộp lệ phí; riêng mức thu lệ phí trước bạ được tính bằng tỷ lệ phần trăm trên giá trị tài sản trước bạ”.

2.2. Góp ý về Điều 9

Điều 9 quy định các đối tượng được miễn, giảm phí, lệ phí; theo đó, trẻ em, hộ nghèo, người cao tuổi, người khuyết tật, người có công với cách mạng thuộc đối tượng miễn, giảm phí, lệ phí. Để có cách hiểu thống nhất và tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng việc miễn, giảm phí, lệ phí đối với hộ nghèo, người khuyết tật, người có công với cách mạng thì cần bổ sung vào Điều 6 giải thích từ ngữ về giải thích thuật ngữ đối với các đối tượng này.

3. Chương IV: Trách nhiệm của tổ chức thu và người nộp phí, lệ phí

Thứ nhất, tên Chương IV có phạm vi hẹp hơn so với nội dung của Điều 14 và chưa tương thích với nội dung các điều trong chương. Chương IV với tên gọi là trách nhiệm của tổ chức thu và người nộp phí, lệ phí. Như vậy, Chương này chỉ đề cập trách nhiệm của tổ chức thu và người nộp phí, lệ phí mà không đề cập đến quyền hạn của người nộp phí, lệ phí. Trong khi đó, Điều 14 lại quy định trách nhiệm, quyền hạn của người nộp phí, lệ phí. Để đảm bảo đúng kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và đảm bảo sự tương thích, rõ ràng hơn giữa tên chương với nội dung các điều luật của chương, chúng tôi đề nghị đổi tên Chương IV. Theo đó, Chương IV sẽ có tên mới là “Trách nhiệm của tổ chức thu và trách nhiệm, quyền hạn của người nộp phí, lệ phí”.

Thứ hai, gộp khoản 2 và khoản 3 Điều 14 thành một điều khoản chung; bởi lẽ, hai khoản này đều có nội dung tương tự nhau là quyền của người nộp phí, lệ phí được nhận chứng từ xác nhận số phí, lệ phí đã nộp.

Thứ ba, bổ sung vào nội dung Điều 14 một số quyền của người nộp phí, lệ phí; cụ thể: (i) Quyền được yêu cầu tổ chức thu phí, lệ phí giải thích rõ thắc mắc về khoản phí, lệ phí phải nộp. Bởi lẽ, việc quy định tổ chức thu phí, lệ phí có trách nhiệm giải thích rõ thắc mắc của người nộp phí, lệ phí về khoản phí, lệ phí phải nộp thể hiện sự tôn trọng quyền lợi của người nộp phí, lệ phí và tạo sự đồng thuận, động viên người nộp tự giác nộp phí, lệ phí; (ii) Bổ sung vào Điều 13 trách nhiệm của tổ chức thu phí, lệ phí về việc giải thích rõ thắc mắc của người nộp phí, lệ phí về khoản phí, lệ phí mà họ phải nộp; (iii) Bổ sung vào Điều 14 quyền khiếu nại của người nộp về các khoản phí và lệ phí mà họ phải nộp. Bởi vì, nếu Dự thảo Luật không quy định về nội dung này sẽ dẫn đến việc nảy sinh hai tình huống cụ thể sau mà không xử lý được, đó là: (a) Trong trường hợp mức phí và lệ phí tính sai hoặc việc thu không theo đúng quy định của pháp luật thì người nộp có được quyền khiếu nại không. Rõ ràng trong trường hợp này, họ phải có quyền khiếu nại để tự bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình; (b) Nếu không bổ sung quy định quyền này vào Điều 14 thì sẽ mâu thuẫn với quy định tại khoản 2 điểm đ Điều 17.

Thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ Tài chính tại Chương V; theo đó, Bộ Tài chính có thẩm quyền xét, giải quyết, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về phí, lệ phí (điểm đ khoản 2). Vậy nếu người nộp phí không có quyền khiếu nại, tố cáo vi phạm pháp luật về phí, lệ phí thì làm sao Bộ Tài chính có thẩm quyền xét, giải quyết, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về phí, lệ phí. Rõ ràng, sự mâu thuẫn giữa hai Điều luật này cần phải được sửa đổi, bổ sung bằng việc quy định quyền khiếu nại, tố cáo đối với vi phạm pháp luật về phí, lệ phí của người nộp phí, lệ phí nhằm đảm bảo sự tương thích. Như vậy, Điều 13 và Điều 14 dự thảo Luật sẽ được sửa đổi, bổ sung như sau:

Dự thảo Luật Phí và lệ phí

Điều 13. Trách nhiệm của tổ chức thu phí, lệ phí

“1. Niêm yết hoặc thông báo công khai tại địa điểm thu về tên phí, lệ phí, mức thu, phương thức thu và cơ quan quy định thu.

2. Lập và cấp chứng từ thu cho người nộp phí, lệ phí theo quy định của Bộ Tài chính.

3. Thực hiện chế độ kế toán; định kỳ báo cáo quyết toán thu, nộp, sử dụng phí, lệ phí; thực hiện chế độ công khai tài chính theo quy định của pháp luật.

4. Hạch toán riêng từng loại phí, lệ phí.

5. Báo cáo tình hình thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí”.

Điều 14. Trách nhiệm, quyền hạn của người nộp phí, lệ phí

“1. Nộp đúng, đủ phí, lệ phí theo quy định của pháp luật.

2. Được nhận chứng từ xác nhận số phí, lệ phí đã nộp.

3. Có quyền yêu cầu tổ chức, cá nhân thu phí, lệ phí cấp chứng từ thu phí, lệ phí theo quy định của pháp luật”.

Dự thảo Luật Phí và lệ phí sau khi được góp ý kiến

Điều 13. Trách nhiệm của tổ chức thu phí, lệ phí

“1. Niêm yết hoặc thông báo công khai tại địa điểm thu về tên phí, lệ phí, mức thu, phương thức thu và cơ quan quy định thu.

2. Lập và cấp chứng từ thu cho người nộp phí, lệ phí theo quy định của Bộ Tài chính.

3. Thực hiện chế độ kế toán; định kỳ báo cáo quyết toán thu, nộp, sử dụng phí, lệ phí; thực hiện chế độ công khai tài chính theo quy định của pháp luật.

4. Hạch toán riêng từng loại phí, lệ phí.

5. Báo cáo tình hình thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí.

6. Giải thích thắc mắc của người nộp phí, lệ phí về khoản phí, lệ phí phải nộp”.

Điều 14. Trách nhiệm, quyền hạn của người nộp phí, lệ phí

“1. Nộp đúng, đủ phí, lệ phí theo quy định của pháp luật.

2. Có quyền yêu cầu tổ chức, cá nhân thu phí, lệ phí cấp chứng từ thu phí, lệ phí theo quy định của pháp luật.

3. Có quyền yêu cầu tổ chức, cá nhân thu phí, lệ phí giải thích rõ thắc mắc về khoản phí, lệ phí phải nộp.

4. Có quyền khiếu nại, tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về phí, lệ phí”.

Thứ tư, Điều 15 quy định các hành vi bị cấm mà không đề cập đến nguyên tắc xử lý đối với các hành vi này thì dường như là chưa hợp lý. Chúng tôi góp ý bổ sung vào Điều này một số nội dung cụ thể sau:

(i) Bổ sung thêm một số hành vi bị cấm trong lĩnh vực phí và lệ phí như hành vi gian lận, trốn nộp phí, lệ phí; hành vi khai man, khai khống hồ sơ để được miễn, giảm nộp phí, lệ phí; hành vi sử dụng tiền phí, lệ phí sai quy định; hành vi lập chứng từ khống; hành vi sử dụng chứng từ giả; hành vi cho, bán chứng từ thu phí, lệ phí…

(ii) Quy định cụ thể các hành vi vi phạm pháp luật về phí, lệ phí, bao gồm: Hành vi vi phạm quy định đăng ký, kê khai phí, lệ phí; hành vi vi phạm quy định công khai chế độ thu phí, lệ phí; hành vi vi phạm quy định về nộp phí, lệ phí; hành vi vi phạm quy định về mức phí, lệ phí; hành vi vi phạm quy định về miễn, giảm phí, lệ phí; hành vi sử dụng tiền phí, lệ phí sai quy định của pháp luật; hành vi vi phạm quy định về in chứng từ thu phí, lệ phí; hành vi vi phạm quy định về sử dụng chứng từ thu phí, lệ phí; hành vi vi phạm quy định về quản lý chứng từ thu phí, lệ phí; hành vi làm mất, cho, bán chứng từ thu phí, lệ phí…

(iii) Bổ sung quy định mang tính nguyên tắc về xử lý vi phạm pháp luật về phí, lệ phí.

4. Chương V: Thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước về quản lý phí và lệ phí

4.1. Góp ý về tên Chương V

Tên Chương V nên đổi thành “Quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước về quản lý phí và lệ phí”; bởi lẽ, trong khoa học về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thì các cặp thuật ngữ được sử dụng là “quyền và nghĩa vụ” và “quyền hạn và trách nhiệm”… Hơn nữa, trong Dự thảo Luật cần sử dụng thống nhất một thuật ngữ “phí, lệ phí” hoặc “phí và lệ phí”. Trong nội dung các điều luật của Dự thảo Luật phí và lệ phí việc sử dụng thuật ngữ không thống nhất,khi thì sử dụng thuật ngữ “phí và lệ phí” khi thì sử dụng thuật ngữ “phí, lệ phí”. Chúng tôi đề nghị trong nội dung các chương, điều, điều khoản cần sử dụng thống nhất thuật ngữ “phí và lệ phí” theo đúng tên gọi của dự thảo luật – Dự thảo Luật phí và lệ phí.

4.2. Góp ý về tên, nội dung Điều 16 và Điều 17 trong Chương V

4.2.1. Góp ý về tên điều luật

Nếu như tên Chương V được đổi thành “Quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước về quản lý phí và lệ phí” thì tên Điều 16 cần đổi thành “Quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ” và tên Điều 17 đổi thành “Quyền hạn và trách nhiệm của Bộ Tài chính” cho tương thích với tên của Chương V.

4.2.2. Góp ý về nội dung Điều 17

Bổ sung cụm từ “trong phạm vi cả nước” vào cuối nội dung quy định tại điểm c khoản 2 Điều 17 nhằm nhấn mạnh vai trò cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về phí, lệ phí; trong đó có theo dõi, kiểm tra hoạt động thu, quản lý, sử dụng phí, lệ phí của Bộ Tài chính; đồng thời, phân biệt với trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; theo đó, các cơ quan này chỉ có trách nhiệm tổ chức kiểm tra, theo dõi tình hình thực hiện việc thu, nộp, quản lý, sử dụng phí, lệ phí thuộc ngành, lĩnh vực quản lý. Như vậy điểm c khoản 2 Điều 17 được sửa đổi như sau: “c) Theo dõi, kiểm tra hoạt động thu, quản lý, sử dụng phí, lệ phí trong phạm vi cả nước”.

Bỏ cụm từ “Bộ Tài chính” ở cuối nội dung điểm g khoản 2 Điều 17 và được sửa đổi thành “g) Trình Chính phủ quyết định miễn, giảm phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của Chính phủ” cho tương thích với nội dung khoản 3 Điều 16. Vì theo khoản 3 Điều 16, Chính phủ mới có thẩm quyền quyết định việc miễn, giảm phí, lệ phí.

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến, Đại học Luật Hà Nội

& ThS. Lê Văn Đức, Khoa Luật – Đại học Vinh